自然资源产权制度建设有待破题

云南省砚山县蚌峨乡山地风光。

　　本报记者赵娜

　　中共十八届四中全会再次强调，建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度。

　　将自然资源资产化并建立相应的产权制度，这是一个制度创新，是实现生态文明建设的关键举措之一，是我国环境政策历史上崭新的一页。可以说，健全完善的自然资源产权制度是生态文明制度建设的基础性制度。那么，究竟什么叫自然资源产权及制度，推进其建立会遇到哪些制度上的障碍，如何建立健全自然资源产权制度，对我国生态环境保护将带来哪些好处？围绕以上问题记者采访了有关专家。

　　问诊：当前存在哪些制度障碍？

　　“产权主体代表不具体，政资、政企不分，公益性和经营性分类不清”

　　“自然资源产权制度是法律上关于自然资源归谁所有、使用以及由此产生的法律后果由谁承担的一系列规定构成的规范系统，是自然资源保护管理中最有影响力、不可缺少的基本法律制度。”环境保护部环境规划院环境政策部主任助理、国家环境经济政策研究与试点项目秘书长、博士董战峰说。

　　在建立健全自然资源产权制度之前，需要摸清楚目前我国自然资源管理体制主要存在哪些问题？只有查找到症结所在，才能对症下药。

　　全国人大环资委法案室副主任王凤春在接受媒体采访时指出，首先自然资源资产产权主体代表缺乏明确法律规定，归属不清、权责不明。如各项法律通常原则规定国有自然资源所有权由国务院代理，集体土地由村集体组织代理，但没有进一步明确由哪级政府和哪个部门代理或者托管，法律上国有自然资源产权仍然缺乏具体明确的主体代表。

　　此外，对各种自然资源资产社会经济属性没有明确界定，定位不当，管理错位。“如现行法律法规大多没有依照公益性和经营性等社会经济属性对各种自然资源资产进行合理分类，对各种公益性自然资源资产未能有效按照其公共、公益属性进行使用和监管，对各种经营性自然资源资产未能完全纳入市场并依照市场规则运营和监管。”王凤春说。

　　由于各级政府自然资源管理部门既履行自然资源行政管理职能，又代行自然资源资产运行管理职能，一些地方为了获取资产收益忽视资源与生态环境保护。这正是因为自然资源行政监管和资产管理职能没有分离，政资不分，缺乏相对独立的资产管理体制和机制。同时，自然资源资产市场运营和资产监管也没有分离，政企不分，缺乏自然资源资产市场独立运营以及必要的资产监管体制和制度。

　　此外，我国自然资源资产管理的基础制度仍然存在很大缺陷，自然资源资产的统一登记体系尚未形成，资产核算体系和监管体系尚没有建立。

　　董战峰强调：“自然资源产权制度建设是一个重大的根本性问题，需要做好顶层设计，统筹考虑各有关因素。自然资源权属调整与确立，不仅有立法问题，也有管理体制改革问题和部门职能分工调整，也需要一系列的配套措施跟进，才能更好地推进。”

　　开方：如何建立自然资源产权制度？

　　“建立自然资源资产负债表，明晰自然资源产权，成立统一管理部门”

　　董战峰指出，建立健全自然资源产权法律制度，就要从法律上落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制、机制，授权有关部门或机构代表全民对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途实行所有权意义上的统一监管，享有所有者权益，有效约束生产者开发自然资源的行为，强化其保护自然资源的法律责任。

　　由此可见，明晰自然资源产权是建立自然资源资产产权制度的关键，也是自然资源产权交易的前提条件。

　　我国自然资源产权主要分全民所有和集体所有，但产权并不清晰。集体所有权的自然资源，所有者与管理者分开。但属于全民所有的自然资源的权益主体尚未明确界定，一般是地方各级政府有关部门“代理”。因此，这种既当“裁判员”，又当“运动员”，“左手”掰“右手”，存在一定的寻租空间，很多自然资管管理不力、资源滥用，配置低效，均与此有直接关系。

　　鉴于属于全民所有的自然资源的资产权益无明确代表的状况，董战峰认为，可按照所有者和管理者分开的思路，参考“国资委”设立的经验，组建国有自然资源资产管理部门，代表国家对属于全民所有的自然资源资产行使所有者权利，统一确权登记自然资源，接受自然资源监管部门的统一规划和空间用途管制。自然资源监管部门按照自然资源属性、使用用途和环境功能对一定国土空间里自然资源采取生活空间、生产空间、生态空间等用途监管。

　　在今年9月下旬召开的莫干山会议上，中财办副主任杨伟民透露，我国正在研究如何建立一个管理自然资源的“国资委”。2013年年底，杨伟民在《建立系统完整的生态文明制度体系》一文中曾指出，“健全国家自然资源资产管理体制，就是要按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的思路，落实全民所有自然资源资产所有权，实现权利、义务、责任相统一。”

　　王凤春在接受媒体采访时指出，自然资源管理体制的关键并不在于对国有自然资源资产是由一个部门管还是由两个部门管，而是要把自然资源资产按照公益性资产与经营性进行分类，依据不同目标和原则管理，统一性主要体现在对公益性资产要统一按国有公益性资产管理，对经营性资产要统一按国有收益性资产管理。

　　对此，中国人民大学环境学院环境经济与管理系系主任石磊也表示，应对私有产权和共有产权进行明确的区分和界定，明确自然资源的所有者和管理者。

　　我国自然资源产权制度至今仍带有公共所有、政府管制的计划供给的色彩，自然资源产权市场运行基本还停留在“公”权市场阶段。“必须明确政府在公共资源产权界定中的定位，从过去的集权式管理走向分权式管理，只掌舵不划桨，转管理为服务，并通过法律手段在制度上明确规定公共资源的产权边界。”石磊表示。

　　有人分析道，自然资源管理体制可能会涉及到管理部门之间的协调或者撤并，但不能对所谓大部制之类的改革过于热衷，因为它并不是问题的关键，关键在于要改变我国对自然资源的管理体制和管理方式，其中包括中央与地方的职责分工问题。

　　专家一致认为，当前最为紧要的是，要建立自然资源资产的负债表。只有建立自然资源资产负债表，才可以对自然资源衰减的情况有一个清醒的认识，以便在自然资源衰减后建立科学的补偿机制。“虽然自然资源资产负债表这个概念已明确提出，但是自然资源资产负债表如何编制目前尚未有现成的、直接可以操作的模式，需要大胆探索。在借鉴国际国内相关经验的基础上，环境保护部环境规划院正在牵头编制近两年全国环境资产负债表，以全面记录各类环境资产数量与质量变动情况。”董战峰表示。

　　求效：达到市场资源最优配置

　　“提高资源环境使用效率，降低环保规制成本，维护市场交易秩序”

　　自然资源产权明晰后，对环境保护究竟会带来什么样的好处呢？

　　“环境污染长期得不到有效的治理，关键的一点就在于产权的约束功能没有得到充分利用。”董战峰认为。

　　自然资源权属不清晰，权利体系未建立，无法充分利用市场力量，不仅是环境问题产生、资源滥用的根本原因，也降低了资源环境使用的效率，产生较高的环保规制成本，无法充分发挥市场优化配置资源的作用。

　　董战峰表示，自然资源产权明晰后，在完善产权制度的前提下，市场可以自己达到对资源的最优配置，政府的介入反而会破坏效率的实现，出现“政府失灵”。政府应把精力主要放在资源环境权利设置、监管和保障方面，政府基于所有权人和公共利益代表者的身份，健全有关制度，监督有关法律法规的执行，为市场提供公平的交易环境，维护市场交易秩序，来保障环境资源的有效、可持续供利用。

　　因此，健全自然资源产权制度不仅会对提高自然资源开发利用效率、促进自然资源可持续开发利用和公平性使用、促进国民经济的快速健康发展，具有极其深远的影响，而且会对生态环境保护、协调经济与环境的关系产生积极的影响。

　　“因为在产权归属清晰、权责明确、监管有效的情况下，产权主体在获取使用自然资源过程中收益，同时也承担起保护自然资源的责任。当市场主体进行经济决策时，就会对各种可能的抉择进行权衡比较，力图以最小的经济成本去追逐和获得自身最大的经济利益，这无疑会促进经济效益、社会效益和生态效益最佳匹配。”董战峰解释说。

　　也有专家认为，使市场在资源配置中起决定性作用的关键是定价，定价的前提是明晰产权。因此利用定价将自然资源资产化，是实现生态文明的关键举措之一。

　　石磊说：“充分利用市场手段，通过合理定价反映自然资源的真实成本，通过许可证交易等市场手段将产权明晰的自然资源资产放权市场，实现市场在生态环境资源的配置中的作用。”

　　例如，我国的排污权有偿使用制度就是自然资源产权制度的典型。政府代表全民行使所有者的使用权，将大气、水体等具备消纳污染物能力的自然资源按一定额度配置给排污企业使用，改变了原来这类“无主”自然资源被过度利用的局面。同样，碳交易也是将资源定价，把环境成本内部化，使资源通过成本反映出来。

　　什么叫自然资源产权？

　　国家环境经济政策研究与试点项目秘书长董战峰：

　　对于自然资源产权，我们可以认为是对某一种类型自然资源的所有权以及由此而派生出来的使用权、经营权、收益权、处分权等其他有关权利形态的统称，是对产权权利主体，包括政府部门、组织、企业和个人等，对某一种具体自然资源权利属性的清晰界定。

　　我们可以根据自然资源特性，对在一定的时间和技术条件下、能够产生经济价值的矿藏、森林、草原等纯自然资源，可以规定一定的占有权、使用权和处置权，这一点争议相对较小。

　　对如空气、水体、湿地等具有消纳污染物能力的环境资源，由于其具有流动性、边界模糊、属性复杂等特性，比较难清晰界定产权，而且其资源性作用往往是通过非实体的环境容量和生态系统自我修复能力来体现的。因此，不应过分关注其所有权问题，而应从占有权和使用权角度去确定产权，从而通过市场机制优化配置自然资源。

　　中国人民大学环境学院环境经济与管理系系主任石磊：

　　判断一种自然资源是否是自然资源资产，它应该满足几个基本条件：一是这种自然资源可以产生效益，这为资源转化为资产提供基本的经济条件；二是这种自然资源是稀缺的；三是要明确产权，才能实现自然资源资产化的转变。

　　广义上来说，自然资源的产权范畴不仅包括以资源所有权为核心的涵盖支配权、使用权、收益权和处置权的一般意义的财产权，还包括因其外部性和公共性而由国家代为管理的权利和必要的监管权；也包括其他主体的与自然资源相关的权利，如生存发展权、健康权、观赏权等。

　　何为自然资源产权制度？

　　自然资源产权制度是由一系列的具体制度组成的，是一套权属清晰、权责明确、监管有效、运行有序的制度体系。主要有：

　　资源与生态环境产权界定制度。主要是对资源产权体系中的诸种权利形态及其归属做出明确的界定和制度安排，包括资源权利所属的主体以及对资源产权体系各种权利的分割或分配。

　　自然资源用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，监管使用方式，规定无论谁是自然资源所有者，都按照自然资源用途管制规则进行开发。

　　资源环境市场制度。包括确认权利形态属性，从时、空、量上予以规范明确，规范交易规则、交易方式、违规责任，构建自然资源产权市场，搭建权利交易平台。

　　自然资源定价制度。自然资源价格不仅要体现资源的级差租金，也要把生态环境外部性成本纳入价格体系中，甚至在将来考虑代际成本，才能促进自然资源的有效率、可持续开发利用。

　　资源环境承载力制度。具体包括实施基于资源环境承载力的管理制度，建立资源环境承载能力监测预警制度以及建立自然资源资产的负债表制度等。确保资源权利能够合理流转与配置。

　　自然资源监管制度。做好自然资源产权保护，需要对各种自然资源的权属流转，包括出让、出租、入股、联营、抵押、转让、转租等进行监管，保证市场的公平、公正，防止违规侵占、非法占有。

　　自然资源权利侵害责任制度。对资源权利造成侵害的，要落实责任，严格追究。包括建立对主要领导者自然资源状况的离任审计制度和自然资源损坏责任终身终究制度。

　　资源有偿使用和生态补偿制度。资源价值不仅体现其资源租金，而且其具有的提供生态服务与产品的能力要予以补偿。清晰的资源产权是利益相关方开展生态补偿的前提。