环境公益诉讼能迎来春天吗？

2011年11月30日，浙江省平湖市人民检察院以公益诉讼原告身份提起环境保护公益诉讼。
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　　本报记者陈媛媛

　　公益诉讼针对的行为是损害“公共利益”，但由于受害人具有不确定性，在实践中很多公益事件因为没有人提起诉讼，而处于“不告不理”的尴尬境地。

　　为破除这一弊端，十八届四中全会提出检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度，将“公益诉讼”再次提到了一个引人关注的位置。

　　这次顶层设计的意义何在，能否解决我国当下环境公益诉讼主体受限的问题？能否在制度上为环境公益诉讼扫清障碍？环境公益诉讼能迎来发展的春天吗？

　　含混的原告资格规定，阻碍环境公益诉讼发展

　　究竟谁有资格提起环境公益诉讼？原告资格的认定是环境公益诉讼的核心问题，它也是阻碍环境公益诉讼发展的拦路虎。

　　一般来说，原告主体主要包括公民个人、社会组织等。检察机关能否作为原告提起环境公益诉讼，新修订的《民事诉讼法》和《环境保护法》均未明确赋予检察机关公益诉讼原告的资格。

　　2012年，新修订的《民事诉讼法》增设了公益诉讼条款，其第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这条规定曾被称为“为环境公益诉讼打开了一扇门”。

　　而实际中，各方对什么是“法律规定的机关和有关组织”存在较大争议。一般认为，除了诉讼法之外，法律规定的机关是指实体法中规定的可以提起公益诉讼的机关。目前，只有《海洋环境保护法》中规定海洋局是可以提起民事赔偿诉讼的机关，因此，严格意义上只有海洋局具有提起环境公益诉讼的资格。

　　即将在明年1月1日实施的新《环境保护法》第五十八条规定：“在设区的市级民政部门登记的专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织可以提起环境公益诉讼。”但是，对哪些机关可以提起环境公益诉讼，这部法律并未做出明确规定。

　　尽管法律在逐步完善，但从司法实践看，一些社会组织提起公益诉讼的案件仍然因为“起诉人不具备原告资格”被挡在法院门外。同时，检察机关的公益诉讼探索实践也出现了停滞不前的状态。

　　最高人民检察院法律政策研究室王莉处长告诉记者，“在2012年民诉法修改之前，检察机关有不少探索环境民事公益诉讼的案例。民诉法修订后明确规定，由法律规定的机关提起公益诉讼。根据这一规定，检察机关探索环境公益诉讼的案例基本上就没有了，主要原因是没有哪部实体法明确规定检察机关可以起诉。”

　　近日发布的最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（征求意见稿）》第十条赋予了检察机关支持起诉权，检察机关通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼的，人民法院可以将其列为支持起诉人。

　　有人认为，之所以如此规定是因为检察机关作为国家法律监督机关，具有通过提起抗诉、检察建议等手段监督司法审判的职能，应主要以监督行政机关依法行政的方式保护公共利益，提起公益诉讼与其职能角色存在冲突，容易导致检察权与起诉权相互监督、制约的关系失衡。

　　“法律监督地位不应是检察机关无法成为公益诉讼主体的理由。” 王莉认为，在刑事诉讼中，检察机关同时具备了起诉权和监督权，不仅是公诉人，对于生效的判决，检察机关还可以提起抗诉。刑事诉讼已经运行了多少年了，实践证明，起诉和监督关系不会失衡。检察机关的法律监督作用已被普遍认可，证明了这种制度设计存在的必要性。因此，检察机关在民事和行政诉讼上应该也没有起诉和监督如何协调的问题。

　　检察机关可在哪些领域有所作为？

　　“由检察机关提起环境公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”最高人民法院中国应用法学研究所所长孙佑海指出。

　　检察机关作为国家法律监督机关，具有法律监督职责，有权对法律的遵守和执行情况进行监督，维护国家、社会公共利益和广大人民群众的合法权益。检察机关是作为国家的司法机关，拥有法定的调查权，能依照法定程序来搜集证据，发现有关违法事实，这样使检察机关能够更好地维护国家和社会的公共利益。

　　按照习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉》（以下简称《决定》）的说明中要求，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。如此规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议，并督促其纠正。从四中全会的精神来看，探索建立检察机关提起公益诉讼制度更多强调的是行政公益诉讼，首先是对行政机关进行监督。

　　当行政机关被督促纠正后，仍未改正者，检察机关有权提起环境公益诉讼。由检察机关把违法行为提交到法院进行司法审查，这样一个程序设定就形成了检察权、司法权对行政行为的一种制约。

　　现在，检察机关对行政违法行为的监督，主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，范围相对比较窄。而实际上，行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。

　　“探索建立检察机关提起公益诉讼制度是对公益诉讼制度的重要完善，同时也对检察制度的发展创新具有深远意义。”王莉告诉记者，提起公益诉讼拓宽了检察机关的监督范围，过去主要是查处、追究违法行政行为人的刑事责任，现在则可以通过诉讼活动，对违法行政行为本身进行纠正。

　　检察机关提起公益诉讼有何优势？

　　在我国环境公益诉讼试点探索中，检察机关扮演着重要角色。从2000年到2013年，全国环境诉讼案件总计不足60起，其中，近1/3环境公益诉讼案件是由检察机关作为原告方提起的，由国家机关参与的环境公益诉讼能够更好地促进纠纷的解决。

　　《决定》提出由检察机关作为公益诉讼的主体，实际上给检察机关作为民事环境公益诉讼主体留下了探索的空间，这是民事公益诉讼主体的一个突破，具有重要意义。

　　相比于社会组织，检察机关虽然在起诉范围上区别不大，但仍有诸多不同。

　　首先，性质不同。社会组织作为起诉主体，是一种社会监督的方式；检察机关提起公益诉讼体现了国家公权力对公权力的监督。

　　其次，程序设置上有所区别。社会组织认为行政机关有一些违法行为，他们可以直接向法院提起诉讼；而对于检察机关来说，在起诉之前应该有一些前置程序。检察机关在起诉之前可以通过检察建议的方式，督促行政单位现行纠正，如果行政机关纠正了违法的行政行为，检察机关可以不提起诉讼。

　　第三，责任不同。社会组织起诉是法定权利，不是义务；而检察机关起诉不仅是权力，还是法定责任，必须要履行好这项职责。

　　当公共利益受到侵害时，公益诉讼存在四大拦路虎：立案难、取证难、鉴定难、维权成本高。相比于社会组织提起公益诉讼，检察机关拥有一定的优势。因为有地方干预，环境公益诉讼普遍存在立案难。检察机关被赋予提起公益诉讼权力后，公益诉讼“立案难”将得到改善。

　　对于取证难，检察机关相对社会组织来说，更容易取得相关部门的支持，但是可能仍然面临专业水平需要提高的问题。尽管检察院具有大量的法律专业人才，对法律很了解，对案件如何提起和进行诉讼很熟悉，但在搜集公益诉讼证据的专业能力方面，还需要通过实践来积累经验。

　　鉴定难，是社会组织和检察机关共同面临的问题。中国草根环保公益诉讼第一案“云南曲靖铬渣污染公益诉讼案”曾震惊全国，然而直到现在，案件仍在艰难推进，鉴定费用高，鉴定效力能不能被法院采信仍是绕不过去的难关。

　　既然要提起诉讼，必然涉及诉讼费用的问题。因为诉讼是有风险的活动，一旦败诉，公益诉讼耗费的大量司法资源将会给检察机关带来沉重负担，这样的重荷完全有可能降低检察机关对保护公共利益的积极性，使得整个公益诉讼制度发挥不出预期的良好效果。在现阶段我国司法资源极为有限的情况下，更是需要对检察机关提起的涉及面广、调查取证难、诉讼活动相对复杂的民事公益诉讼制定一个合理的费用制度。

　　“检察机关提起公益诉讼的制度建成后，检察机关可以设立专门的部门来负责公益诉讼，诉讼费用由国家财政承担，会提高效率。” 司法部司法研究所前所长王公义说。

　　检察机关该如何履行公益诉讼职责？

　　目前，检察机关提起民事公益诉讼已经在大多数的地方检察院进行了实践并取得了很好的效果，但是在行政公益诉讼领域尚没有一起案例。

　　虽然没有提起行政公益诉讼的案例，但是检察机关有大量的督促起诉、督促履职的案例。一般情况下，检察机关不会就行政不作为或乱作为直接提起公益诉讼。检察机关监督行政行为主要采取建议的形式，建议行政单位纠正。“如果建议不纠正的话，接下来怎么办，没有过案例，主要因为没有法律的授权。”王莉说。

　　立法上的空白使得检察机关在诉讼中的主体地位名不正言不顺，司法实践急需立法的支持。通过法律明确赋予人民检察院在民事和行政公益诉讼中的诉讼主体地位，有利于我国公益诉讼制度的重大改革，也是我国检察制度改革的一项重要内容。

　　为了避免检察机关的法律监督角色与提起公益诉讼中的角色发生冲突，需要对检察院的法律监督权予以重新定位。

　　“为解决检察机关的诉讼监督角色与提起公益诉讼角色的所谓冲突问题，可以考虑在制度设置上做出一些新的调整，比如在检察机关提起民事、行政公益诉讼的案件中，可以参照刑事诉讼法中检察监督的规定，只能由上级检察院采取抗诉的方式来行使诉讼监督的职责，使其在审判监督程序的设计方面，有别于一般的民事、行政案件，从而更好地把起诉和监督这两种角色协调起来。”王莉说。

　　“在民事公益诉讼中，必须对人民检察院的法律监督地位予以重构。 最可行的方法是人民检察院对自己提起的民事公益诉讼案件不享有审判监督权。取消人民检察院对其提起的民事公益诉讼案件的民事审判监督权，并非取消其法律监督者的地位。”四川省大竹县人民检察院预防职务犯罪局局长张松认为。

　　先行先试的司法实践，可以为立法提供依据。“当前，检察机关需要把探索实践很好地开展起来，通过探索实践，来推动立法。”王莉认为。检察机关在提起行政公益诉讼前，必须要有督促履职的前置程序，如果仍然不采纳检察机关的意见，则可以启动行政公益诉讼程序，这里需要有一个程序上的衔接。随着检察机关探索的不断深入，积累越来越多的经验，检察机关提起公益诉讼的主体地位应该在实体法中有所体现。

　　由于现行的《民事诉讼法》没有规定人民检察院提起民事诉讼的权力，客观上限制了人民检察院在保护公共利益方面所应发挥的功效。目前最为紧要的是要利用环境保护相关实体法修订以及对相关法条司法解释出台的机会，在我国确认人民检察院在民事公益诉讼中的诉讼主体地位。这是完善环境公益诉讼制度的一大举措，是司法实践的迫切需要，也是中国法治建设的要求。