最严之法怎么成为最严执法？

　　2015年1月1日，新《环境保护法》实施第一天，湖南省湘潭市雨湖区环保局开展突击执法，下达了9份《责令停止排污决定书》，这是湖南省首批责令停止排污决定书。1月4日，新法实施后第一个工作日，雨湖区环保局再次行动，对已责令停止排污的企业进行复查。复查发现有3家企业拒不执行责令停止排污决定，仍在违法排污。执法人员现场取证，依据新《环境保护法》第六十三条第(二)项之规定，将案件移送公安机关，3名企业负责人均被处以行政拘留5日。图为监测人员对企业外排废水进行采样。 刘剑摄

　　如果说修法过程考验了环保部门的话语权，那么实施新《环保法》就是对环保部门执行力的一次大考。

　　能不能严格实施新《环保法》，考验环保部门对依法治国重大决策的履职能力，考验环保部门以环境保护优化经济发展的创造力，考验环保部门环境管理战略转型的主动性。最直接考验的，是环保这支队伍的素质和能力。

　　实施新《环保法》，对环保部门是一次大考，而且是必须合格的入门考试。

　　◆本报记者曹俊

　　2015新年伊始，关于环境保护的第一热词，当属新《环保法》。2014是新《环保法》的宣传年，2015则是新《环保法》的实施元年。宣传的关键词是史上最严，实施的目标是史上执行最严。

　　(一)

　　如果说，长达3年的修法过程，充分考验了环保部门的话语权，那么，实施新《环保法》，就是对环保部门执行力的一次大考。

　　能不能严格实施新《环保法》，考验环保部门对依法治国重大决策的履职能力。

　　环保部门依法行政，依法监管，是依法治国的必然要求。党的十八届四中全会确立的全面推进依法治国的重大决策，对环保部门依法行政提出了更高标准，要求环境保护全面进入法制轨道。作为环境保护的基本大法，新《环保法》规范了政府、环保主管部门和企业必须履行的责任，通篇贯穿依法治国理念，是环境监管执法的总章程、总规则。

　　环保部门落实依法治国战略决策，首先就是严格实施新《环保法》，在新《环保法》的规范下，依法约束政府决策行为，依法规范环境监管，依法打击违法排污，依法保障公众环境权益。环保部门严格执法，就是践行生态文明和依法治国理念。从政治高度把握新《环保法》，就会精神一振，境界全开。

　　能不能严格实施新《环保法》，考验环保部门以环境保护优化经济发展的创造力。

　　30多年的快速发展，我国取得了举世瞩目的伟大建设成就，也积累了大量生态环境问题。很多矛盾到了集中暴发期，不好解决，也绕不过。当前和今后相当长时期，我国都将处于增长换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期，这是新常态。打造经济升级版，从粗放到集约，从低端到高端，结构调整的任务更加艰巨，肯定会遇到一些新课题，需要明确怎么看，怎么办。

　　党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。这就要求地方各级政府及其环保部门，紧紧抓住法制这个纲，以环境保护优化经济发展，通过改革创新解决制约发展的资源能源、生态环境等瓶颈问题。

　　严格实施新《环保法》，就找到了一条以环境保护优化经济发展的法制途径，打开了解决各种环境问题的总开关。

　　能不能严格实施新《环保法》，考验环保部门环境管理战略转型的主动性。

　　环境管理战略转型，是环境管理走向现代化的重要标志，其核心在于依法行政，依法监管。新《环保法》确立了现代环境治理体系的基本法律框架，为环境管理战略转型提供了法律保障。推进环境管理战略转型与严格实施新《环保法》，相辅相成，互为动力。

　　当然，实施新《环保法》，最直接考验的，是环保这支队伍的素质和能力。新《环保法》授予的权力，不仅在于量的增加，更在于质的变化。特别是强制执行，已经属于国家机器性质，环境监管由此进入新的法律层面。实施新《环保法》，对环保部门是一次大考，而且是必须合格的入门考试。

　　(二)

　　新《环保法》规定的环保部门的权力与责任，有的属于国务院环境保护主管部门，有的属于地方，更多的则属于基层环保部门。在基层职责中，马上就会遇到的是行政处罚，特别是强制执行，如按日连续处罚，查封扣押，限产、停产整治、移送行政拘留等。

　　新《环保法》关于强制执行的条款，以及环境保护部、公安部等部门制定的实施办法，规范明确，内容丰富。这些条款和实施办法，体现了5个特点。

　　第一，对环境违法行为零容忍。发现必查，查处必严，一天都不许违法排污。取消了限期整改等规定，就是不留违法排污的空间。对于未批先建项目，不再允许先上车后补票，强行上车的必须下车。

　　第二，处罚立足于督促改正。从最基础的罚款、责令改正，到按日连续处罚，查封、扣押，限产，停产，直到拘留，目标都指向一个，就是督促违法排污者改正。罚款，是为了今后不需要罚，限产、停产，是为了改正之后正常生产。除了责令停业关闭，每种处罚都给违法者留下改正机会。这是由环境管理的特殊性决定的，也是环境执法的初衷。

　　第三，增强环境执法的威慑力和权威性。新《环保法》与之前最大的不同在于，违法者被责令改正，就必须得改。对于每一次拒不改正，都有进一步处罚的后手，亦即救济措施。

　　罚款和责令改正之后，拒不改正的，可以按日连续处罚。按日连续处罚直接针对的不是违法排污，而是拒不改正。就是说，不改正，不行。对于现场排污影响严重，危害随时可能扩大，或者违法证据可能灭失，需要紧急制止的，可以查封、扣押。对于长期超标、超总量排污的，可以限制生产；还不管用的，可以停产整治；仍不管用的，可以责令停业、关闭。违法排污者不落实，不行。

　　第四，强化企业主体责任。特别是限制生产、停产整治，处罚决定的解除与否不再依赖于环保部门核查验收，而取决于排污者的态度和行动。排污者提交整改报告并向社会公开之日，就是处罚解除之日。环境监管不再如猫捉老鼠，而逐步转向企业自律。

　　第五，注重信息公开。为了接受公众和监管对象监督，环保部门的监管执法信息，特别是处罚决定、重点排污单位名单等，都要向社会公开。环保部门强制重点排污单位公开信息，鼓励其他单位自觉公开信息。

　　(三)

　　从最严之法到最严执法，环保部门和社会公众充满期待。

　　一个很有趣现象是，在法律向某些强势部门授权时，舆论往往持慎重态度，甚至担心执法机关滥用职权；相反地，新《环保法》授予环保部门这么多权力，社会舆论却一边倒地担心执行不严。

　　这种担心，一些基层环保工作者也曾有过。新《环保法》刚刚颁布时，有人感觉问责条款过多，过严，甚至觉得给了权力不敢用，不能用。这种担心并不奇怪，过去环境执法受行政干预的情况不在少数。

　　实施新《环保法》，基层环保部门面临很多新课题，新考验。法律赋予了权力，执法者就必须尽职。不履行法定职责或者履行不到位，是失职、渎职，就要承担相应的法律责任。行使权力，就要对法律后果负责任。执法者违法，无论是该办的没办，还是办错了，都必须受到严格追究。权责对等，是立法基本规则，并非对环保部门要求例外。经过半年的培训，环保部门已经基本适应，现在，已经做好准备，进入状态了。

　　新《环保法》刚刚实施，就显示出了强大威力，各地首战频频告捷。新年第一个工作日，广州市环保局贴出了首张封条。同一天，湖南湘潭市雨湖区环保局开出了第一张行政拘留处罚案件移送书。环保部门的责任感和执行力引来舆论点赞，媒体纷纷报道，称新《环保法》实施开篇精彩。

　　在新《环保法》实施的同时，环境保护部正在配合立法机关，全力推动《大气污染防治法》、《土壤污染防治法》、《水污染防治法》、《核安全法》以及《排污许可证条例》、《建设项目环境保护管理条例》、《生物遗传资源获取管理条例》等法律法规的制定或修订，以尽快形成一整套生态环保法律法规体系，有些地方性环境法规也呼之欲出。从中央到地方，完善环境法律体系的努力从未中断，依靠法律手段推进环境保护的探索正谱新篇。环境法治建设，正在大步前行。

　　法律的权责更均衡，更有前瞻性，更强操作性，是我们共同的期待。我们也有理由相信，对新《环保法》的执法实践，必将有助于这些期待转化为新的惊喜。

　　那么，环保工作者现在要做的，就是有法必依，执法必严，违法必究。这是责任与担当，也是推进法治建设的力量。每一次严格执法，每一次实践努力，都将让我们想要的未来来得更快，都会让我们共同的期待来得更好。

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　　按日连续处罚，

　　是制裁还是督促？

　　——关于实施按日连续处罚的10个重点问题

　　1.直接目的是什么？

　　2.什么情形应该罚？

　　3.责令改正决定怎么作出和送达？

　　4.“打”了，还罚不罚？

　　5.怎么就算拒不改正？

　　6.依据什么标准处罚？

　　7.企业报告改正情况后还要不要复查？

　　8.是不是可以一直罚下去？

　　9.为什么规定三十日之内？

　　10.能解决违法成本低的问题吗？

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　　查封、扣押，是常态还是应急？

　　——关于实施查封、扣押的16个重点问题

　　1.使用的概率有多大？

　　2.谁执行？

　　3.谁担责？

　　4.哪些可以？

　　5.哪些应当？

　　6.哪些可以不？

　　7.谁保管？

　　8.排污者阻碍执法怎么办？

　　9.保管费用谁出？拍卖变卖了钱归谁？

　　10.需要什么证据？

　　11.如何保障行政相对人合法权益？

　　12.主管部门负责人认为不需要实施的，算不算错？

　　13.最长期限是多少？

　　14.如何促进违法者改正和自律？

　　15.案件移送了怎么办？

　　16.谁是见证人？

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　　企业限产、停产期，是自定还是强制？

　　——关于实施限制生产、停产整治的13个重点问题

　　1.哪些限制生产？

　　2.哪些停产整治？

　　3.限期改正期间企业能不能违法排污？

　　4.限产、停产的同时，还应采取哪些措施？

　　5.限制生产期限多长？

　　6.停产整治有没有期限？

　　7.怎么就算企业整改完成？

　　8.排污者报备的材料不实怎么办？

　　9.哪些可以不停产整治？

　　10.限制生产和停产整治决定怎么下达？

　　11.决定要让哪些人知晓？

　　12.怎么确保限制生产、停产整治落实到位？

　　13.哪些停业、关闭？

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　　强制信息公开，是责任还是权力？

　　——关于企业事业单位环境信息公开的10个重点问题

　　1.县级以上环境保护主管部门有哪些职责？

　　2.地方环保部门有关经费从哪里出？

　　3.重点排污单位有哪些义务？

　　4.重点排污单位名录由谁确定？

　　5.重点排污单位依据什么确定？

　　6.重点排污单位应当公开哪些信息？

　　7.重点排污单位通过什么方式公开信息？

　　8.如何接受社会监督？

　　9.重点排污单位哪些情形应当处罚？

　　10.对违反规定的重点排污单位有什么处罚？

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　　移送行政拘留，是线索还是案件？

　　——关于环境违法案件中行政拘留的7个重点问题

　　1.适用拘留的21种具体违法情形是什么？

　　2.谁是责任人？

　　3.谁批准移送？

　　4.公安机关认为事实不清、证据不足的怎么办？

　　5.公安机关认为不符合拘留条件的怎么办？

　　6.上级机关发现下级应当移送未移送的怎么办？

　　7.当事人不服的怎么办？

　　本文转载自《新环境》2015年第一期