按日连续处罚如何发挥实效？

　　对话人：苏州大学王健法学院

　　副教授冯嘉

　　采访人：本报记者李莹

　　冯嘉，中国政法大学法学博士，哥伦比亚大学法学院访问学者（2009年~2010年）。现任苏州大学王健法学院副教授，上海小城（苏州）律师事务所律师，中国环境科学学会环境法学分会理事，民间环保组织“污染受害者法律帮助中心”（CLAPV）志愿者，研究方向为环境法。

　　新修订的《环境保护法》赋予了环保部门更多权力，其中最为重要的一项是按日连续处罚。国内外经验表明，按日连续处罚能够有力推动企业自觉治污。然而，重庆和深圳等城市在新法实施前就启动的试点，效果却大不相同。为何会出现差异？如何确保地方环保部门在新法实施后有效运用按日连续处罚这一利器，避免出现有法不敢用的现象？记者与有关专家进行了交流。

　　按日连续处罚提高了企业的违法成本？

　　■只适用于屡教不改的企业，不是为了增加违法成本，而是起到警示作用。

　　中国环境报：有研究表明，按日计罚在重庆市试点取得了较好的效果。没有实施按日计罚时，企业违法行为改正率只有4.8%，而实施按日计罚后，企业违法行为改正率达到了84%，现在的改正率已经到了90%。按日连续处罚出台主要针对哪种违法行为？

　　冯嘉：企业存在违法行为，当地环保部门作出处罚后，企业仍然拒不改正才适用于按日连续处罚。由此可见，按日连续处罚不是对所有企业都适用。所以，不能将按日连续处罚理解为普遍提高了企业的违法成本。这一举措只适用于违法情节特别恶劣、屡教不改的企业。所以，按日连续处罚的目的不是为了增加企业的违法成本，而是为了起到警示作用。

　　中国环境报：按日连续处罚在重庆、深圳先行试点，重庆取得了很好的效果，而深圳并未进行一例处罚，为什么会出现这种差异？

　　冯嘉：按日连续处罚在重庆的较好实施效果，与深圳无一例实践案例的情况形成鲜明对比，综合分析，我认为，原因主要有以下几方面：

　　首先，重庆按日计罚的处罚基数要比深圳大得多。这也是重庆实施效果比深圳好的关键因素。按日连续处罚的罚款金额是处罚基数乘以违法天数得来的。深圳的处罚基数较低，深圳的地方性法规规定，如果对企业实施按日连续处罚，每天处罚企业1万元罚金。事实上，很多企业每天的治污成本远远大于1万元。因此，企业整改动力不足。如果按照按日连续处罚的相关规定，即使执行，恐怕也很难产生实际效果，还会带来更大的诉讼风险。这可能也是深圳环保部门并未真正实施按日连续处罚的原因。

　　而重庆的处罚比深圳严厉得多。重庆的处罚基数是不确定的，最低1万元，最高20万元。即每天处罚10万元，一个月是300万元，对企业的震慑作用还是非常大的。重庆的处罚比深圳严厉得多，执行效果自然更好。

　　其次，深圳之所以没有实施按日处罚，另一个原因可能是怕带来更大的诉讼风险。在新《环保法》修订之前，学界对按日连续处罚一直存在争议。因为它可能与《行政处罚法》中“一事不二罚”原则有冲突。“一事不二罚”指的是对同一个违法行为不能进行两次处罚。深圳环保部门可能对相关诉讼风险也有顾虑，所以没有实施这一处罚。新《环保法》出台后，这个顾虑就会解除。即使发生了诉讼，环保部门也不会因实施按日连续处罚就败诉，因为《环保法》有了明确的授权。

　　此外，重庆打的是组合拳。重庆不仅实施按日连续处罚，而且对企业经理人处以1万~10万的罚款。很多时候，处罚企业，企业经理人可能没有什么触动。一旦对个人进行处罚，企业经理人就会感到痛，从而引起高度重视。

　　按日连续处罚如何完善？

　　■调整处罚基数，列举按日计罚种类。

　　中国环境报：按日连续处罚能够起到作用的一个重要因素在于处罚基数的确定。那么，处罚基数由谁决定？

　　冯嘉：环保部门首先根据企业的违法情况对企业进行单次处罚，如果企业拒不改正，就以单次处罚为基数按日连续计算。基数的确定以《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《建设项目环境保护管理条例》等法律法规为依据，环保部门在法律规定的前提下，根据企业的违法行为，在一定的处罚范围内进行处罚。有时候，法律也会对地方性法规进行授权，地方性法规可以对法律未规定的处罚基数进行确定。也就是说，地方性法规是对法律的补充和完善。如果法律规定了违法行为的处罚基数，就按照法律规定进行处罚；如果法律并未确定这一违法行为的处罚基数，再适用地方性法规。

　　中国环境报：为何处罚基数有高有低？

　　冯嘉：目前，对于按日处罚基数，不同的法律有不同的规定。例如，1998年出台的《建设项目环境保护管理条例》对罚款数额的规定一般为5万元或10万元以下，通行的做法是处罚企业两万或3万元。2008年修订的《水污染防治法》规定明确处罚金额的处罚，最高处罚额可以达到100万元，如遇突发环境污染事故，处罚额可突破100万元。深圳地方性法规规定罚款1万元，也是有依据的。

　　目前，统一处罚基数是当务之急。为了确保按日连续处罚发挥预期作用，违法成本就必须高于治污成本。如果处罚基数过低，处罚的金额没有治污成本高，企业依然宁愿缴罚款，也不愿意去治污。所以，处罚基数的确定将是下一步急需要做的事情。要修改相关的污染防治单行法律，提高基数的处罚额。目前，最需要修订的是《大气污染防治法》。现行《大气污染防治法》是2000年修订通过的，已经过去了十多年，与大气污染的严峻形势不相适应。

　　美国是最早实行按日计罚的国家。美国环保局曾对某公司进行处罚，罚金高达3.1亿多美元。我们要借鉴美国的做法，提高处罚基数，真正发挥对企业的震慑力。

　　中国环境报：处罚基数确定为多少较为合适？

　　冯嘉：由于各地的经济社会条件不同，环境问题造成的环境影响不同，企业排污行为获得的收益不同，处罚基数定为某个确定的数字不科学也不客观。法律只能规定一个范围，要具体案件具体分析。但有个原则必须坚持，对企业的处罚要高于企业违法带来的收益，只有这样才能对企业产生震慑作用。

　　中国环境报：目前，一些城市按日连续处罚基数低的问题如何解决？

　　冯嘉：新修订的《环境保护法》实施后，深圳的环境保护条例仍然有效。深圳下一步要做的是尽快修订《深圳特区环境保护条例》，提高处罚基数。

　　中国环境报：在单行法律方面要统一对处罚基数的规定。那么，在地方性法规的修订和完善方面，可以做哪些工作？

　　冯嘉：按照法律的不同分工，各单行法律规定处罚基数，地方性法规规定处罚的种类。

　　我认为，新修订的《环境保护法》对按日计罚种类的规定还不够大胆。新法规定的按日连续处罚措施的适用范围较为狭窄，它只适用于违法排放环境污染物的行为。环评未批先建等违法行为，虽然没有排放污染物，但已经触犯了法律，并且会产生严重后果。但按照现行法律的规定，却不能按日计罚。

　　目前，新法已对地方性法规进行授权，完善按日连续处罚的罚则。下一步，各地方立法机关应按照新法的授权，制定地方性法规，列举按日计罚种类。也就是说，地方性法规可以将不涉及违法排污的行为，如未批先建、未依法申报排污数据、违反监测规定等，纳入按日连续处罚范围。

　　中国环境报：您刚刚也提到了环保部门将面临诉讼风险，环保部门如何规避这一风险？

　　冯嘉：环保部门在实施按日计罚时，要明确这项规定的目的不是罚款，而是督促企业改正其违法行为。因此，从操作层面看，环保部门不仅要处罚，更要加强对企业的宣传、警示和教育。环保部门发了责令整改通知书，企业就必须进行整改，否则就会被严厉处罚。如果环保部门将宣传工作做到位，被按日连续处罚的企业就不会太多。企业了解了新修订的《环境保护法》，也就不会因为不懂法，觉得处罚过重而对环保部门提起诉讼。这一方面提高了环保处罚效率；另一方面也会减轻环保部门的诉讼风险。毕竟，打起官司来，即使环保部门很可能胜诉，但仍然浪费了精力和时间。

　　目前，出台的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》已经尽可能完善了。环保部门只需按照这一办法的操作规程，依法行政。

　　此外，环保部门要做好证据的收集，例如时间的计算、复查的相关记录等。