环境保护地方立法立什么？

　　◆刘长兴

　　《立法法》修正案日前获人大高票通过，明确赋予设区的市地方立法权，可以针对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

　　在“四个全面”战略布局中，全面依法治国是实现全面建成小康社会的基本方式和可靠保障。《立法法》修正案的通过，大规模扩大了享有地方立法权的主体范围，客观上为环境立法的完善确立了一条地方立法途径。

　　环保工作的特点决定了环境保护地方立法的重要意义。整体上看，各地环境保护的基本目标和任务是一致的，因此，环境保护基本制度应当具有统一性。但是，各个地方的环境条件、经济发展程度、民众诉求等存在很大差异，环境保护具体制度或操作规则也存在一定差异。例如，河流上游地区有条件采用较严格的水质标准，大气扩散条件差的地区应当严格限制高污染行业发展。因此，各地方应根据各自的生态资源条件、环境保护状况、经济发展情况和社会基本形势等，因地制宜制定地方环境保护法规。

　　《立法法》修正案公布实施前，仅限于省级人大和少数规模较大的城市享有地方立法权。有些地方已经出台的环境保护地方法规，在环境保护工作中发挥了重要作用。如《深圳经济特区环境保护条例》在违法处罚额度等方面的规定，极大地促进了深圳环境保护工作的开展。

　　此外，地方性法规也为全国性法律法规的制定提供了经验，具有一定的借鉴意义。今年实施的新《环境保护法》的部分制度，即是在总结地方立法经验的基础上形成的。

　　新《立法法》公布施行后，设区的市普遍获得环境保护地方法规制定权，这无疑有利于推进环境法律制度的完善，推动环境污染状况的改善。

　　一方面，地方立法的定位在于贯彻和落实全国性法律和行政法规，明确具体的操作程序和规则。今年是新《环境保护法》实施的第一年，地方人大获得立法权后，首要任务即是制定地方性环境法律法规，进一步贯彻和落实新《环境保护法》。同时，其他环境法律、行政法规的贯彻落实也有赖于地方立法的跟进和完善。另一方面，地方立法可在全国性法律、行政法规未规定的领域进行适度创新，补充现有的环境法律法规上的空白。

　　具体来说，获得法规制定权的地方人大可以通过制定地方环境保护条例落实如下任务：

　　第一，明确当地环境质量目标。新《环境保护法》第26条明确，国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。对于地方来说，环境质量目标的设定是落实这一制度的关键。目前，一些地方也制定了环境质量目标，但基本是政府自行制定和考核，未形成强制性法规，对环境质量改善的促进作用十分有限。以立法形式明确当地的环境质量目标是保证目标刚性和执行力的关键，可避免环境质量目标在政府框架内空转的现象。地方人大以地方环境保护法规的形式明确当地的环境质量目标，是落实新《环境保护法》环境保护目标责任制的前提。

　　第二，落实环境质量政府责任制。新《环境保护法》第6条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。但如何负责并不明确，这很可能导致环境质量政府责任制落空。环境质量政府责任制实质上关涉地方人大与政府之间的监督关系，地方人大从监督职责和立法职责两方面入手，才能避免环境质量的政府责任制在事实上落空。因此，在明确当地环境质量目标的基础上，落实政府责任还需要人大积极作为：一方面，享有法规制定权的地方人大要以立法形式明确规定政府对环境质量负责的方式、程序和后果，使环境质量的政府责任制成为具有明确操作标准和程序的制度；另一方面，要通过人大的监督和质询落实这些规定。

　　第三，设定主要环境保护制度的操作性规范。新《环境保护法》对环境宣传教育、环境保护规划、生态保护补偿、环境信息公开和公众参与等制度都做出了规定，总体上形成了比较完善的环境保护法律制度框架体系。但不可否认，目前，其中一些制度的操作性规则还不多，具体执行过程中还需要更明确的操作性标准。地方环境保护立法应当明确其具体化、操作性导向，结合各地实际情况，为新《环境保护法》规定的主要环境法律制度制定详尽的操作规则。

　　第四，创设符合当地实际情况的环境保护制度规范。新《环境保护法》已经规定的制度在具体化过程中仍有创新的余地，如环境征收、排污权交易等制度还没有在新《环境保护法》的条文中体现，制度上还存在空白。随着环境保护工作以及环境法学研究的深入，还可能有一些客观上需要的法律制度陆续出现。获得法规制定权的地方人大应当在充分考虑当地情况、不违反上位法的基础上，遵循环境保护立法的宗旨和基本原则，回应客观形势的需要，发挥能动性创新环境法律制度或具体的操作规范，在更广泛的意义上推动环境保护事业和环境法律制度发展。

　　作者单位：华南理工大学法学院