庐山“通票不通”症结：一山被分割多部门管辖

　　庐山风景名胜区185元“通票”不通，网友披露游遍庐山所有景点要花1792元门票，已成为今年国庆黄金周的焦点新闻之一。其实，这种现象并非庐山独有，只不过各地类似情况没有庐山那样突出。剖析庐山“通票不通”背后的症结，有助于了解时下以自然人文公共资源为基础的旅游景区景点门票贵而乱的现象。

　　症结之一：公共资源被行政藩篱肢解

　　庐山作为国家级重点风景名胜区，总面积302平方公里。该区域从行政主管部门来看，有属于城乡建设部门管理的风景名胜区，有属于林业部门管理的自然保护区，还有属于农业部门管理的垦殖场，作为庐山主业的旅游部门承受着管理无方的压力，但对景区的经营管理无能为力；从行政区划来看，庐山虽然在九江市范围之内，但风景名胜区管理局直辖江西省建设厅、又委托九江市代管，管理局只管理所谓800米以上的“核心区”，其余部分分别由九江市下辖的庐山区、星子县和九江县管理，其中有的景点由镇管理，如三叠泉天合谷景区由星子县海会镇所管。就这样一座完整的山被分割为3个部门、4个层级的政府管辖。庐山管理局说，180元门票只管800米以上的“核心区”，盖出自此。

　　放大到全国，各种类型的自然人文资源分别由建设、林业、海洋、地质、环保、文化、文物和旅游部门行使管理权，在一个具体的风景区内由不同的主管部门交叉管理的现象为数不少。

　　症结之二：有令不行、有禁不止，我行我素、占山为王

　　国家发改委多次发文要求景区内实行“一票制”，确实需要单独设置园中园门票的要严格审批。2007年，江西省发改委发文要求对庐山山体的所有门票进行整治，不准再批新的景点门票。但是这些文件只停留在纸上，2008年后，星子县批准了大口景区和天合谷景区，庐山区批准了碧龙潭、马尾水和东林大峡谷门票。庐山管理局在辩说1792元门票之说不实时也承认，在其管理范围内门票共515元，证明即使在800米以上的范围内仍然有“园中园”，足见从上到下都是我行我素、阳奉阴违。

　　究其原由，风景名胜、古城文物、森林生态和地质奇观等资源名义上属于国家所有，但实际上由各级政府及其部门出面操作，各主管部门是资源的所有者、监护者，又是资源的管理者、经营者，“占山为王”公共资源变成了部门资产。

　　症结之三：功能走偏、性质错位

　　世界自然文化遗产、风景名胜区、自然保护区、国家森林公园、历史文化名城名镇和文物保护单位等公共资源，都各有法律法规。对其功能、性质都有明文规定，首先是保护自然或文化资源、传承文化遗产，其次是人文教化、科普教育、游憩休闲、康体健身，再次是发展地方经济。功能虽各有侧重，但由于其公共资源的性质决定了环境、文化与社会方面的公益功能是基本的，应在此基础上促进地方经济、造福一方民众。但是，时下热衷的申遗、申名城名镇、申森林公园、申文保单位等，最大的动力在于建景区、收门票。

　　国保单位庐山会议遗址、美龄别墅，是国家资产、学习国史党史的课堂，是庐山景区的核心景点，在180元门票外另收门票，不仅有违“一票制”原则，而且偏离了公共资源的社会功能与性质，成为敛财的工具。庐山管理局说，这两个景点收门票是为了“限制游客、保护文物”，实难服众。这两个景点限制游客的最好办法是预约、排队，控制瞬时流量。

　　症结之四：利益驱动、GDP挂帅

　　在条块分割、多头管理的体制下，各级、各部门往往把开发景区景点作为发展地方经济、增加财政收入的捷径，甚至作为财政预算外的小金库。为了开发旅游，各地纷纷招商引资，通过各类社会资本进入，尽管是依托公共资源开发的景区景点，当然还会单设门票。有关乡镇开发一个景点、设一个门票点，不在少数。多元利益驱动、政府GDP挂帅，是目前旅游景区门票贵、“园中园”等乱象的总根源。

　　对庐山景区内的票中票问题，国家旅游局5A级景区评定委员会暗访组也曾到庐山进行了暗访，并要求整改。九江市政府多年来也曾多次会商有关方面。但是由于多方利益主体的抵牾，既得利益格局盘根错节，整治无效并非意外。

　　这种情况并非庐山独有。目前，我国有世界自然文化遗产45项，世界地质公园27处，国家历史文化名城119个，国家历史文化名镇181个，国家历史文化名村169个，国家级风景名胜区225处，国家森林公园764处，国家地质公园218处，国家水利风景名胜区475处，还有数以万计的省级、市级、县级景点。几乎每个景区景点都涉及到多方利益。有人建议学美国模式国务院单设自然文化遗产管理局。然而，由国家公园管理局统管全国国家公园与历史文化遗址的美国模式不适合中国国情。因为美国国家公园管理局统筹有关方面的规划、保护、建设与管理服务人员的支出，而且也不存在通过开发景区景点解决居民就业与致富问题。

　　为了破解景区景点条块分割、多头管理问题，各地在管理体制上进行了探索。由所在地政府派出的管理机构对景区与社区、旅游、农业及其他服务业、游客与居民进行统一管理。黄山、峨眉山与龙虎山景区是由风景名胜区管委会主管规划建设、环境保护与社区管理，由管委会下辖的国有旅游公司进行经营开发；泰山、武当山景区则是由管委会统管旅游、经济、行政、社会事务。前者实行管理权与经营权分开，后者实行管理权与经营权合一。其实，这两种方式都是在景区内整合了风景资源、土地资源、行政资源、社会资源，管理机构高度集中、统一，避免了不少景区内存在的“九龙治水”、内耗不断的弊端，有利于旅游业与农林业和其他行业协调发展，旅游开发与农民就业相结合，促进了景区的经济效益、社会效益和生态效益协调发展。这种模式可以解快“通票不通”问题，但不能解决门票贵的问题。政府直管的景区也是“占山为王”，更容易把门票、索道、缆车、观光车的票价提得高高的，稳得垄断利益。

　　庐山是景区与社区合为一体的旅游区，笔者建议江西省政府借鉴上述景区的做法，授权九江市政府组建庐山风景名胜区管理委员会，把302平方公里范围内的世界文化景观遗产保护与全部社会经济文化事务统一管起来，尽快结束目前“一山六治”的冏局。当然，这里面有利益博弈，尤其要兼顾贫困乡镇的农民利益。