评论：城墙开放亟待修法跟上

　　这两天，“南京城墙顶上将开行黄包车”的消息引发关注。有专家和市民批评，城墙上跑黄包车是为了商业利益，不利于墙体保护。管理部门则回应，开行黄包车是为了照顾老年人和身体不太好的游客。目前，这种黄包车正在设计中，对墙砖表面的伤害将会非常小。

　　南京城墙全线开放已进入倒计时。目前，包括沿线环境整治在内的各项工作正抓紧进行。根据《南京城墙保护管理办法》(以下简称《办法》)，城墙沿线环境“有章可循”，争议较少；而对城墙开放的具体方式，《办法》则很少涉及，因此在实践中很难做到“照章办事”。此次“黄包车争议”就是这样，无论批评者还是管理部门，都只能自说自话，很难在法律和制度的框架内找到相应依据。要判定有关行为合不合法，尚缺一把明晰的尺子。

　　之所以出现这个新情况，原因正在于管理法规滞后。作为保护和管理南京城墙的专门法规，《办法》于1996年实施，2004年修正。无论是初颁还是修正之时，南京城墙均未有全线开放的计划，因此《办法》对于相关内容几无涉及。查《办法》全文，对于开放事宜，只在第十二条有原则规定：“南京城墙的使用，由市文物行政主管部门统筹规划，并逐步开放。”换句话说，南京城墙具体应该如何开放，在这部法规中并没有明确规定。

　　法规的滞后，给今天的城墙开放留下了不小的争议空间：一方面，管理部门手里握有较大的自由裁量权，在开放城墙上能放开手脚做很多事；另一方面，社会舆论对管理部门的举动也有颇多可议处。从保护文物的角度说，开放当然是对城墙最好、最大的保护；但社会各界监督开放，同样也是对城墙的爱护。如何在保护和爱护两者之间达到平衡，迫切需要顺应城墙开放的新形势，及时启动修法，用法律规范今后的开放和管理，化解由此产生的争议。

　　南京如何开放城墙，西安是一个参照。从西安城墙开放的实际情况看，南京城墙开放还将面临一系列新情况，比如，除了自行车、电瓶车上墙，城墙墙顶还需要配建若干服务设施，比如厕所、小卖亭、配电房……不过，这些举措大都无法在现行《办法》中找到依据，甚而还与部分条款有所冲突。比如现行《办法》第七条第二款，就严禁“在城墙顶部建设与城墙保护和管理无关的建筑物及架设管线等”。类似规定，显然已很难适应将来开放城墙的实际。

　　南京全线开放城墙是件大事、好事，对此社会各界都有很高期待。现在，城墙开放在即，再次启动修法，把开放事宜纳入法治轨道，依法依规进行规范操作已是当务之急。（左中甫）