评论：珠海横琴新区“分线管理”的变与不变

　　横琴新区“二线”通道正式封关运作，是实施国务院关于在横琴实现口岸通关管理体制创新的重要举措。口岸是国家对外开放的门户，是国际经贸联系的枢纽，也是维护国家安全的大门。口岸通关管理是一个比较复杂的系统工程，目前我国口岸通关管理主要由海关、边检和检验检疫三个部门负责，并且实施垂直管理。海关管货，边检管人，而检验检疫简单讲是品质的监管和疫情防范。

　　笔者近期在珠海口岸进行过一次调查，访问过珠海海关、边检和国检，对于横琴口岸通关的分线管理模式特点，笔者认为主要是以下两点：

　　第一，“分线通关”开放的对象主要是与生产相关货物的进出口管理，人的出入境管理并没有变化。

　　分线管理模式将横琴与澳门之间的口岸设定为“一线”管理，横琴与内地之间设定为“二线”管理，按照“一线放宽、二线管住、人货分离、分类管理”的原则，实施“分线管理”制度。横琴通关模式和管理体制的创新与人的出入境没有关系，边境部门管理体制没有变化，变化主要涉及货物的进出口，主要表现在与生产相关的货物通关管理。

　　笔者调研得知，横琴的分线管理模式不会涉及出入境人员管理体制的变化，边境总站管理职能和方式都一如既往，而在货物管理方面，开放的领域也主要是与生产相关的货物。因此，分线管理体制主要是由海关主导，海关税收的增收方式和管理体制有较大变化，而国检只是将与货物相关的检验环节从一线后撤到二线，这将有利于横琴的企业降低资本品进口的成本，提升企业竞争力；也有利于促进横琴与澳门贸易，促进澳门非博彩企业发展。

　　第二，横琴“分线管理”的创新之一对海关在关税征收上实现了“负面清单管理模式”，促进国际化法治化营商环境的建立。

　　“负面清单管理模式”是指政府以清单形式公开列明，规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。一个国家在引进外资和国际贸易的过程中，对某些与国民待遇不符的管理措施，以清单形式公开列明，在一些实行对外资最惠国待遇的国家，有关这方面的要求也以清单形式公开列明。这种模式的好处是让外资企业可以对照这个清单实行自检，对其中不符合要求的部分事先进行整改，建立公平的营商环境，从而提高外资进入的效率。

　　长期以来，我国对外资进入实行的是政府审批制。按照横琴新的分线管理模式要求，在“一线”，从境外进入横琴与生产有关的货物，只要不属于《一线不予保税货物清单》所列商品，就可以享受免税或保税政策并实行备案管理；在“二线”，与生产有关的货物由区外进入横琴，只要不属于《二线不予退税货物清单》所列商品，即可享受出口退税并实行报关管理。从上述分析可以看出，海关实际上实现了货物进出口征税的负面清单管理，这是分线管理体制下实施通关制度创新的一个亮点。

　　横琴实行的分线管理模式在全国来说是一个创新，但笔者认为仍有较大创新空间。

　　从目前看，横琴的“一线放宽、二线管住”分线管理主要涉及的是与生产相关的货物或商品。分线管理的开放程度小于人们的预期。我国的对外开放是一个循序渐进的过程，开放程度可以根据管理经验的积累和经济发展的需要逐渐扩大。

　　从横琴的情况看：首先货物的免税范围将来可以从生产相关的货物扩张到消费品。这将促进横琴商贸、旅游等现代服务业的发展。由于横琴缺乏大型港口，与生产相关的货物的关税减免，对横琴国际贸易的影响有限。

　　其次，负面清单的管理模式需要从商品贸易扩大到投资。负面清单是国际上重要的投资准入制度，目前国际上有70多个国家采用“准入前国民待遇和负面清单”管理模式。上海自贸区建设的历史使命，就是打造与国际接轨的对外开放新体制创造可复制的经验。它体现了新一轮国际市场开放和经济自由化的趋势，也是我国构建开放型经济新体制的要求，横琴要实现国家赋予的发展目标和使命，应该在体制创新方面迈出更大的步伐。

　　(陈广汉)