评论：新一轮财政体制改革的“收”与“放”

　　近日，珠海市政府颁布了《珠海市新一轮财政管理体制改革实施方案》(以下简称“方案”)以及相关的两个配套政策，标志着珠海市正式启动了新一轮财政管理体制改革。(详见9月4日《南方日报·珠海观察》)珠海还首次公布了46个市直预算单位2013年的年度部门决算报告和“三公”经费决算报告。据笔者了解，全国范围内如此积极地推动相关改革的地级市，还是不多见的。对于一个地方政府来说，财政管理体制主要涉及事权与支出责任在市与区之间的分配，以及税收收入之中属于地方留成部分如何在市与区之间进行分配，同时，还涉及如何通过财政转移支付来使得市属各区实现均衡发展目标；此外，就是如何按照中央和省关于生态保护的精神，通过规范转移支付制度，既实现区域基本公共服务均等化，又促进珠海的生态文明建设。

　　按照现行的财政管理体制，珠海市实行的是“放水养鱼”的体制。即地方税收留成部分，市级财政收入主要来源于香洲区的税收收入，市属的其它辖区则基本上得以全额留成。此举可谓用心良苦，因为珠海虽说属于经济发达的珠三角的组成部分，但经济实力和财政收入在珠三角九个地级市中的排名是靠后的，故当时的珠海市政府希望下辖各区能够有更多的可支配收入以满足区域民生和经济发展的需要。近几年来，珠海的发展进入了一个新的阶段，无论横琴国家新区的建设还是西部生态新区的开发，以及民生福祉的改善，都需要大量的财政资金投入，以发挥撬动效应，吸引众多的民间资金参与其中，现行的财政管理体制难以支撑市政府对相关项目的庞大支出；此外，横琴新区的发展思路与过去的开发区和保税区不一样，横琴需要大量引进各方面人才和居民前来工作和生活，珠海市需要为这些人才和居民提供基本公共服务，财政支出自然节节上升，如果不及时调整市与区的税收分成关系，则市政府的财力可能无以为继。可见，从集中财力办大事的角度看，珠海市推出新一轮的财政管理体制改革，希望借此把财力相对集中，是顺势而为，也是珠海新一轮大发展的必然要求。

　　值得称赞的是，从相关实施方案看，财力集中只是其中的一项特征，更重要的是，方案也承认了“既得利益”存在之合理性。例如，方案规定：“一类区和二类区以2013年为基期年并核对既得利益，按照存量不变、增量分成的原则划分，分成收入直接划分入库”，其用意在于安抚受财政管理体制改革影响的相关区域，让相关区域对改革不至于产生抵触情绪，我认为这是比较高明的做法。此外，财力相对集中后，方案还试图理顺市与区关于基本公共服务的财政承担关系。例如，方案规定，高速公路、国道、省道由市政府全额投资建设，县道则按行政区域划分，由市和区共同投资建设。在学校建设、文化体育设施建设和卫生设施的建设上，方案在表述上除了明确“按行政区域和项目属性划分”外，还明确市对区相关设施的建设予以适当的资助和补助。可见，方案如果得以顺利推行，则是在一个地级市试验“事权与支出责任相适应”的财政体制是如何运行的，其经验值得广东乃至全国其他城市借鉴。

　　方案另一个值得回味的地方是要完善财政转移支付制度，尤其是要建立均衡性转移支付机制。事实上，珠海的香洲区与斗门区、金湾区的经济发展很不平衡，而横琴新区和高栏港正值大发展阶段，需要庞大的财政投入，如何通过财政转移支付制度的建立和完善让香洲区不至于有“鞭打快牛”的感觉，也让横琴新区得到充分的财政支持，是摆在珠海市政府面前的一大难题。其中，财政金融机制的创新至关重要，无论是公私营合作，BOT，还是绩效预算改革的，都是财政转移支付制度改革的配套措施，我们设想一下，如果经济欠发达的地区长期依赖市财政的转移支付尤其是专项转移支付，而该地区又没有办法证明该专项支出的财政绩效是显著的，以目前珠海市政府的财力，是难以兼顾来自欠发达区县的转移支付需求的；此外，对于建设型财政支出而言，珠海市政府的财政资金需要发挥“四两拨千斤”的功效，这次出台的方案明确了要建立全市公共基础设施建设专项资金筹集制度，由市、区两级筹集，对经营性土地出让收入的提取比例、整合市属国有资产以及市政基础设施建设专项企业债的发行等方面也作了明确的规定，体现了市政府统揽全局，协调各方，努力构建一个有助于统筹区域协调发展的财政管理新体制的决心。在这方面，方案提出要建立各区的共享税收基数考核机制和共享税收超额激励机制，并进一步提出要建立跨区总分机构和市内迁移企业的税收分配机制。我认为，相关的体制和机制是市政府从市场经济原则出发，通过有限财力盘活企业资源来推动珠海大发展的重要举措。

　　当然，方案也有一些地方值得商榷和优化。例如，方案中缺少在现代财政制度中如何发挥公众和人大监督政府“钱袋子”的内容，事实上，按照中央深化财税改革的总体框架，地方人大和公众对于地方政府财政监督的力度将越来越大，这也是最近全国人大常委会通过的预算法修正案之中放宽地方政府发债条款的一个前提条件。珠海要在地方财政管理体制改革上先行先试，可以通过持续全面深化改革进一步提高地方财政透明度。

　　(作者系中山大学岭南学院财政税务系主任、教授 林江)