渭河调查:法治承诺“大限”将至 铁腕治污效果几何

　　“渭水银河清，横天流不息”，李白当年登临终南山，北望渭河清波，感慨不已。在近现代厚重的陕西文学里，渭河被描述为波澜壮阔、秀色宜人。她每年向黄河注入百亿立方米的水量，养育着母亲河。但近年来，少有人愿意歌颂渭河，环境污染让她的水质日渐污浊、沿河脏水横流，垃圾汇入黄河。

　　“依法治理生态，就从渭河开始！”2012年，陕西向全社会郑重承诺：启动史上最大规模的渭河治理工程，启用最为严厉的立法、执法手段，三年让渭河除污见清。

　　法治承诺“大限”将至，“铁腕治污”效果几何？新华社“法治中国”西线调研小分队记者近日沿渭河走访，实地调查治理效果。

　　不堪回首：母亲河成为“污水道”

　　“泾渭分明，是指渭河水中泥沙多，不是说水发臭，更不能成为污染的理由。当时一些河段水都染成黑色了，不治理就是造孽。”咸阳市民谢元老人激动地诉说。

　　渭河，虽然流域只限于甘肃、陕西，但她孕育中华文明史的伟绩足以让每个中国人骄傲。站在渭水之滨北眺，数十座帝王陵墓沿莽原铺陈开去。南望，云横秦岭，古渡千年。现代，渭河依旧是三秦大地经济社会发展中的“重要极”——流域内集中了陕西64%的人口、56%的耕地和80%的工业总产值。

　　然而，自上世纪八十年代开始，随着工业化和城镇化速度加快，渭河两岸盛景不再：采沙泛滥让河滩千疮百孔，工业和生活污水肆意排放，生态功能基本消失。渭河成为关中地区污染排放的“下水道”。

　　“开始时水质变脏只能灌溉，后来鱼虾稀少甚至绝迹，再后来滚滚黑水不时泛起白色泡沫，百米之外恶臭扑鼻，一些附近村民被熏得头痛不止。”谈起当年的污染状况，陕西省渭河综合治理办公室常务副主任党德才说。

　　到上世纪90年代后期，渭河河水水量锐减到30亿至40亿立方米，甚至出现过断流。水脏、水臭成为渭河的主要特征。2011年的污染报告显示：渭河水质综合评价为重度污染，干流劣V类水质断面比例达到69.2%。

　　严格执法：渭河污染源被贴罚单

　　“现在的渭河，波光粼粼、河水变清，河畔绿树成荫，公园景色宜人，徜徉在滨河大道悠然自得……”现在，沿渭河一路下行走访，沿岸群众向记者表达着对渭河生态重大变化的喜悦。

　　“回首三年治理，说易不易，说难不难，关键就是能不能下决心真正实施法治”。陕西省环保厅厅长王成文说，保护渭河有多部法律可依，国家层面有《中华人民共和国水法》《中华人民共和国环保法》，在省级层面有《陕西省渭河流域水污染防治条例》，还新颁布了《渭河流域管理条例》。问题是，这些法律在过去没有真正严格执行。

　　治污之初，陕西省委、省政府和人大、政协等多个部门派出调研组明察暗访，摸清了渭河污染的原因，主要有工业生产排放的氨氮污染、城镇生活污染和生态水不足等三方面因素，加之部分河道年久失修，丰水年灾情发生，污水四溢。

　　党德才介绍，综合治理首抓《中华人民共和国河道管理条例》的执行，清理和加固河道，打击非法采砂和把私挖乱采，治住灾情，然后将重点“战役”转向生态建设方面。

　　首当其冲，陕西省将治污重点指向污染最严重的渭河干流流域，在2010年对沿线西安、咸阳、宝鸡三市开出了380万元的生态“罚单”。一年后，三市又因污染超标，再次被罚8900万元。副省长担任渭河综治委办公室主任，协调、监督各执法部门严格执法。无论政府、企业和个人，只要违反渭河生态保护法律、继续排污，都将受到严厉惩处。污染补偿金则全部投入渭河治理之中。

　　“巨额罚款是严格执法的信号。”华阴县环保局局长左晓华说。这些年，生态执法从未如此严格，沿线地方、企业一见动了真格，算起了经济账，开始重视污染源的治理，纷纷关停、整改排放超标企业。宝鸡市将治污项目列入市县目标责任书；咸阳市给每个治理项目打分；渭南市采取现场督办、新闻曝光、亮黄牌等措施管控污染源。截至今年上半年，列入治理的225个污染治理项目，已经完成了209个；重污染河段地市自查污染治理项目80多个。

　　在严格执法同时，陕西还加强制度建设，制定规范标准，明确生态考核。坚决淘汰对治理无望、达标无望的企业，提高城镇和企业污水排放处理率和达标率。新建四个污水处理二期工程，加大城镇和企业、居民生活污水的处理，降低污水直排渭河。

　　设立环保考核指标，才能降低“GDP冲动”。陕西省按年度对渭河流域五市一区治理工作进行考核，与经济指标一样兑现奖惩。

　　“约束政府和企业排污冲动，还要做好全民守法宣传，让群众从自己守法行为中得到好处。”陕西省环保厅宣教处处长徐刚说，过去渭河边有个干涸的臭水塘，人们路过都往里面扔垃圾。治理渭河时，他们清理垃圾，引入清水，建成汉城湖公园，免费开放。人们在这里散步休闲，互相监督不丢垃圾。随着渭河流域千湖国家湿地公园、十里荷塘、西安湖等11处生态景观相继建成并免费开放，滩区整治绿化及亲水景观面积已达21870亩。一条绿色生态长廊，正在渭河沿岸兴起。

　　清水之愿：依法治污任重道远

　　曾经污浊不堪的渭河正逐渐变清。2013年的数据显示，其干流化学需氧量平均浓度较2012年下降24.3%，氨氮下降11.3%；干流劣V类水质断面比例由2011年的69.2%，下降到2013年的35.7%，水质综合评价由重度污染改善为中度污染。多年不见的白鹭、野鸭也重回渭河之滨。

　　治理成果只是初步的。最新的渭河环评报告显示，河水变清的目标仍任重道远。干流中游水质仍然较差、枯水期水质超标、氨氮超标严重等问题依旧没有明显改观。

　　在采访中，环保和水利部门的干部不约而同表达这样一个担忧：“致污”容易“治污”难。依法治理渭河三年的“攻坚战”到期后，哪个部门牵头继续治理，谁来监督再蹈污染覆辙？

　　不科学的政绩观、财富观、生活习惯与渭河的“清水之梦”矛盾，还在激烈博弈着，唯一的期盼就是法治的弦不能松懈。

　　“我们在法治上进行了多种探索，比如完善立法，但在执法监督、公众参与、环境教育等方面仍存在法律空白。”王成文表示，法律赋予生态环境保护执法部门的强制性手段太少，生态环境违法行为责任太轻，造成了严重污染企业宁愿交罚款也不愿花钱治理。此外，环保责任多头承担、难以落实，守法成本高、违法成本低等问题也不容忽视。

　　陕西省环保部门工作人员直指当前推进渭河治理中的诸多“病灶”。比如，目前环保方面的标准基本都规定了瞬时浓度标准，而缺少积累标准。英国在治理泰晤士河时曾关闭了两家化工厂，就是因为工厂排放的累积效应造成河里两种鱼类渐渐消失，而我国目前还没有这样的标准。

　　水资源研究专家、中国工程院院士、长安大学教授李佩成说，“战役性”方式治理渭河治标，“法治化”管住污染才能治本。只有通过完善环保法律法规、运用司法手段推进环境保护、监督，提高环保部门的执法能力等举措，才能早日让渭河实现一波清水。

　　陕西省社科院政治与法律研究所研究员刘世文说，环保领域突出问题是有法可依但执法不严。有的领导一句话、个别政府部门开一个会、某些官商一个交易，都可能使法律权威尽失。依法治污迫切，依法治权更为重要。(参与采写记者：崔峰 陈晨 宋玉萌 白靖利 陈钢 都红刚 刘彤)