部分农村集体经济空壳化 对基层政权建设产生影响

　　部分农村集体经济空壳化

　　村级组织运转缺乏集体经济支撑，势必会影响农村基层政权建设

　　文/《瞭望》新闻周刊记者晏国政

　　“国家的每项政策都要通过村委会落实到群众身上，一些公益事业也要村委会来承担，但村集体没收入，办起事来真难啊！”去年底刚当选为山西万荣县汉薛镇柳林岭村村委会主任的秦红卫，一说起村级组织运转，就直挠头。

　　近日，《瞭望》新闻周刊记者在山西部分农村蹲点调研了解到，当前农村集体经济空壳化已经成为常态：一边是每年三五万元、连村干部工资都难以保障的经费补贴，另一边是破落的村内道路、健身器材等公益设施以及大量的民生需求。

　　村级组织运转仅靠村两委主要干部的个人“能量”，“想办事，没钱。不办事，老百姓又骂”，村级组织整日在“缺钱”与“花钱”之间左右为难。基层干部和专家普遍担心，这一问题或将影响基层政权建设。

　　“没集体收入，办起事来真难啊”

　　只有380人的柳林岭村是一个纯农业村，没有任何集体产业，每年的主要收入是3万元左右的财政转移支付资金。“这点钱，只能干一些订报、交电费、打扫卫生的事，两委干部的工资都得另想办法。”秦红卫说。

　　在运城市盐湖区、万荣县等传统农业县区，没有集体经营收入的农村占比达九成以上。山西省政府的一份资料显示，全省2.8万余个行政村中，三分之二以上没有集体经营收益。不足三分之一有经营收益的农村中，一半收益在5万元以下，50万元以上的不足5%，多集中在城郊和有矿产资源的农村。

　　本刊记者在基层调研走访发现，每年三五万元不等的财政转移支付资金成为绝大多数农村的主要收入来源。这部分“救命”资金除了维持村委会的基本运转外，几乎都被严重超限额征订报刊占用。

　　运城市一个山区农村的文化室里，近十种报刊散乱地堆在桌子上，既有各级党报，也有部门刊物和地方都市报。该村村委会主任说：“这些报刊基本没人看，都是上级分配下来的任务，每年花费8000多块钱，占转移支付资金的1/4左右。”

　　运城有关部门今年4月对全市145个村进行随机抽查，发现2014年度村均订阅报刊费用达5712.4元，超限比例高达279.5%；2015年度降至村均5362.5元，超限比例仍高达261.6%。

　　“订阅党报党刊意义重大，但一些部门和基层党委政府在征订过程中层层加码，扩大范围，导致部分农村严重超限额，给本就运转艰难的村级组织增加了很大负担。”运城市一位基层干部说。

　　“村庄运转好与坏，

　　主要看村干部的个人‘能量’”

　　多地基层干部反映，虽然集体经济捉襟见肘，但除了维持正常运转，村级组织需要“花钱”的地方还有很多。

　　首先是公益性集体资产的运营和维护。近些年新农村建设过程中，以上级财政投入为主，各个村庄形成了水、路、医、教、养老等一系列集体公益性设施，其配套建设和日常运营维护经费全靠村集体自己解决。

　　万荣县汉薛镇东风村村委会主任王新安告诉《瞭望》新闻周刊记者，在城乡一体化背景下，各级党委政府十分重视农村基础设施建设，“但上级财政资金往往只负责项目主体建设，而且是一次性投入，配套建设和运营经费都由村集体自己负担。”

　　例如，为解决人畜饮水问题，东风村2013年打了一眼480米的深井，打井费用由国土部门的一个项目承担，入户管道等配套设施建设的12万元费用则全由村集体自己想办法解决，每年的设施维护村集体还要补贴5万元。

　　其次是村集体公益事业。本刊记者在基层调研发现，为了兑现竞选时的承诺或者获取村民支持，大多数村级组织及村干部会在任期内兴办很多“自选性”公益事业。

　　比如代缴吃水、养老保险、新农合等费用，在重阳节、中秋节、春节等节日组织庆祝活动、发放福利，一些村庄还组织村民外出旅游、参观学习。这些公益事业没有财政专项经费，需要村集体通过募捐、挂账或者村干部自掏腰包等方式解决。

　　最后是上级政府交办的环境卫生整治等行政性事务。一些基层干部反映，村级组织虽然是个村民自治组织，但在实际运转中，往往需要承担很多行政性事务，比如环境卫生整治等。“这些事务只有任务没有经费，所需费用也由村集体负担。”山西南部一位村干部说。

　　为解决上述“花钱”难题，在各级党委政府和村民的合力推动下，一批“能人”被推选为农村两委负责人。

　　“这些‘能人’不仅仅是要有能力，还要有人脉，要么能从上级部门或者周边企业跑到资金，要么自身有较为雄厚的经济基础。”盐湖区陶村镇党委书记王杰妮说，从近些年基层实际看，村庄运转好与坏，主要看村干部的个人“能量”。

　　盐湖区北相镇北任留村地处盐湖区工业园边，2000亩耕地被工业园租用。全村1300口人每年水费全免，养老保险和新农合也由村集体负担，30多位70岁以上老人每人每月只需缴纳100元费用就可住进村日间照料中心，村集体每年还组织老年人免费旅游。

　　村支书兼村委会主任董高仓说：“去年总共支出七八十万元，除了村集体的20多万元租地收入和3万多元的财政转移支付资金，其他都是我自己到上级部门、工业园区想办法争取到的。”

　　除了四处“化斋”，一些传统农业村庄的集体性支出大多由村两委主要干部自己垫付。

　　盐湖区解州镇史家坟村是一个山区村，村支书兼村委会主任史跟明自家开了石料厂和养殖厂。自2003年担任村支书以来，已垫付100多万元为村里打井、购买体育设施等等。“老百姓选我当主任，就是想让我为村里办点事。但村里没收入，财政资金又少，自己不贴钱干，怎么办？”史跟明说。

　　“集体经济空壳化是个经济问题，

　　更是个政治问题”

　　《瞭望》新闻周刊记者在基层调研了解到，村集体经济空壳化已在三方面对村级组织运转和基层政权建设产生影响。

　　一是造成大量村集体公益性设施运营维护困难。“在没有财政资金和村集体资金支撑的情况下，众多农村集体公益性设施的运营维护缺乏长效机制，不可避免地出现先建后废、难以运转等问题。”盐湖区农村经济管理局副局长周国强说。本刊记者在基层走访时也发现，一些农村前几年新修的街巷道路已经损毁，一些体育设施铁皮剥落、锈迹斑斑，甚至一些饮水设施也难以为继。

　　二是影响村组干部心态。一些村组干部反映，他们完全是凭着一股热情和“争面子”的心态在干工作，有的甚至因为长期贴补村集体和没时间经营生意而由富变贫。村干部的岗位吸引力也在下降，选前不愿当，当上后又感觉“上了当”。还有村干部说：“两委干部一年的补贴只有600元，还不如一个低保户。”

　　三是影响群众对党委政府的信心。“农业税取消后，基层组织和党委政府的天然联系已经丧失。现在村集体经济又普遍呈现空壳状态，无法给农民办实事”，万荣县委书记李尧林说，农村基本公共服务见效缓慢，久而久之，农民群众与基层政权就会更加疏离。

　　“想办事，没钱。不办事，老百姓又骂，基层党员干部就没有了威信”，山西省社科院经济所农业经济研究室主任郭卫东说，农村集体经济空壳化不单单是个经济问题，更是个政治问题。如果长期得不到解决，势必会影响农村基层政权的稳定、党在基层的执政地位以及社会主义优越性在农村的体现。

　　综合破解农村集体经济空壳化

　　山西省运城市盐湖区委书记王志峰等基层受访干部认为，完善新时期乡村治理模式，巩固党和政府的执政基础，必须高度重视并采取综合措施，恢复和发展农村集体经济。解决农村集体经济空壳化问题，首先要做“加法”。

　　从宏观层面看，应加快协调推进以人为核心的城镇化、农业现代化和工业化，就近推动农村人口向城镇转移，切实解决好农村剩余劳动力的就业问题，为发展农村集体经济创造良好外部条件。

　　从实际操作层面看，应加强县域规划，根据村庄的不同禀赋、不同类别，采取不同的扶持发展方式。比如，对地处偏远山区的纯农业村，采取整体搬迁方式，在推动农民外出的同时，引入社会资本，对村庄内的房屋、土地等闲散资源进行统一开发利用；对于工业园区附近的村庄，大力推进产村融合，依托各类企业拓展农民就业空间；对于城中村和城郊村，加快拆迁改造步伐，大力发展服务业等新型业态。

　　郭卫东表示，各级政府应当加大购买服务力度，强化对村集体公益性设施运营维护的支持。与此同时，剥离村级组织的行政化职能，严格按照“费随事转”原则，保障村级组织承接开展公共事务的经费。此外，还应完善激励约束机制，提高村组干部待遇，为其开展工作、带领群众创业创造良好环境。

　　破解农村集体经济空壳化难题，还要多做“减法”。一方面分类有序化解村集体债务，另一方面规范报纸征订等工作，杜绝行政摊派式费用，切实减轻村集体负担。

　　李尧林、王志峰等基层干部表示，基层党委政府还应进一步解放思想，推动村级组织与农民专业合作社等经济组织的融合，积极探索农村集体经济在农村新型经济模式中的实现方式。

　　同时加快推进农村集体产权制度改革，特别是建立水利、养老等公益性设施的长效运营机制。比如，为加强农村小型水利设施的日常运营和管护，山西一些地区积极探索农民用水户协会、承包租赁等模式，取得良好效果。□