- “土地财政”背后的财政改革困境
因为土地出让收益在地方政府收入中所占比重大，地方财政被称为“土地财政”。据国务院发展研究中心土地课题组蒋省三、刘守英等人在2006年所做的研究报告，“土地财政”，应该是从上个世纪90年代末就开始了。
“土地财政”如何形成，又如何化解？1月19日，中国经济时报记者专访了天津财经大学财政学科首席教授、博导李炜光，以及中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云。
他们认为，1994年以来财政政策中的分税制改革“存在缺陷”，财权、财力过于向中央政府集中，是“土地财政”形成的一个重要原因。
分税制改革的始末
中国的分税制改革从1994年开始，源于1993年12月国务院颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》。
“分税制改革的核心，是合理、科学地分配中央和地方的财权、财力，分配完以后，法律要固定下来，而且层层都搞分税制，不止中央和省一级，省和地区、地区和县、县和乡，各级都要分下去。”李炜光说。
而在此前，1979年至1994年之间，针对权力高度集中的计划经济体制，中国推行了以“减税让利”为主要思路的税制改革，核心是将权力下放到地方和企业。这种制度也被称为“地方财政包干制”，或俗称“分灶吃饭”。
一些观点认为，邓小平时代的减税让利，形成了“两个比重”下降，即财政收入占GDP的比重下降、中央财政收入占全国财政收入的比重下降，这种状况甚至被人称为“诸侯经济”。
但李炜光对当时的减税让利政策“评分比较高”。
“上世纪80年代前期和中期，地方政府比较活跃，提供的公共服务最好，中国经济社会和思想都比较有活力，群众对未来充满希望。”李炜光说，“实际上，中国市场经济的基础是在那时形成的。”
他认为，市场经济应该是地方要有权力。“如果大家都没有权力搞什么市场经济啊？”
作为《中国财政史述论稿》的作者，李炜光多次提到，中国历代的盛世，都与减税让利有关。
在接受本报记者采访时，他介绍了中国历史上的“分税制改革”。
唐朝后期的“上贡送使留州”制度，即为节度使、州等地方政府保留了财权、财力。慈禧时期，曾在中央和地方分别设立资政院、咨议局，后者即相当于地方议会，对地方财税有自主权。民国时期，也引进了“国地收支划分改革”，将田税、土地税等留在地方，工商税收归中央，其实质也是按税种划分中央和地方关系的分税制改革。
在李炜光看来，中国政治确实有依赖统一和中央集权的传统。“中央政府不强，必然是地方割据。如果是分权，肯定要用法律、用规矩把中央和地方的关系固定下来，谁也不能违反。”
他认为，正是地方政府没有财权、财力，所以才会使用各种手段，比如横征暴敛，或者形成如今所谓的“土地财政”。
存在的缺陷
长期从事土地政策研究的邹晓云在接受本报记者采访时说，在他实际调研过程中发现，地方政府的财政确实存在一些困难。而地方土地部门对“土地财政”最经常的“解释”即：这是分税制改革的“缺陷”。
“财权上解，事权下移。”这是学界对于分税制改革结果做出的比较普遍的评价。另一个较为普遍的观点是，分税制改革止于中央与省市级政府的分税，省级以下的地方政府分税推进缓慢。
据李炜光介绍，在分税制改革以前，在全国财政收入中，中央政府大致占20%多，地方政府大致占70%多甚至80%。而在1995年，中央和地方财政收入的比例一下就变成了56∶44，而且，这种比例在之后几乎就没有改变过。
他认为，分税制改革的正确 “导向”应该是合理分配中央和地方的财权、财力，而不应该仅仅是将财权、财力集中到中央。此外，这种分配应该通过全国人大立法，运行在法制的基础上。而且分税制改革应该继续推行下去，全国财政收入连续10多年增加，本来应该是税制改革推行的最好时机。
然而，“在财产保有环节的物业税、遗产税和赠与税等税种的改革，没搞啊。如果搞了，这些都是归地方财政。搞了一个燃油税改革，原来说是归地方，到后来又归中央了。”
李炜光直言，一些应该涉及地方政府收入的税制建设，似乎总是推进得很慢。
以地方政府税源的一个重要组成部分——房地产业为例，房地产业中仅有城镇土地增值税、房产税等涉及交易环节的税种，真正属于财产保有环节的物业税并没有。
“地方政府有时候看起来很有钱。”李炜光说，中央财政重点转移支付往往有一大笔钱转移到地方，但是由于一般财政转移支付没有保证，地方政府进行一般公共服务所需要的财权和财力也就没有保障。
对地方政府来说，财政重点转移支付一个制约是，钱只能用于被指定的地方。这种情况下，实际上地方政府是有财力，没有财权，亦即“有钱没权”。
李炜光认为，从上个世纪90年代中期以后，中国财政改革仅仅是政策调整，“就是宽点、紧点这样的。”
他认为，如上种种，都是分税制改革的“缺陷”，同时也是“土地财政”形成背后的原因。
他分析，由于财权、财力向中央政府集中，“土地财政”甚至在某些程度上受到中央政策的支持和刺激。如，2006年出台的《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策的通知》，将土地有偿使用费标准翻了一番，并规定地方拿大头，中央拿小头。
李炜光认为，其用意或许是改革土地财政收支和保障人民利益，但同时起到了推高房价和地价的作用，也使得土地出让更加有利可图，非但没有改变“土地财政”的局面，还在某种意义上刺激了“土地财政”。
税制改革还需其他“铺垫”
邹晓云认为，即使现在没有分税制改革的背景，即使地方政府有很多钱，但是，地方政府仍然会热衷于卖地。毕竟，土地出让具有强大的利益驱动。
他分析，就地方政府的财政缺口来说，另一个比较重要的原因是，城市规模不断扩大，外来人口不断增加，公共服务的需求也在不断增加。
1月15日，海南省委书记卫留成宣布，在《海南国际旅游岛建设总体规划》获得国家发改委批准之前，海南将暂停土地出让，暂停审批新的土地开发项目。此举目的被称为是遏止国内外热钱涌入海南炒作房地产。
2009年，根据海南省财政厅数据，海南土地出让金为102亿元，相当于全省预算收入299.6亿元的34%。此外，据海南财政厅厅长陈海波介绍，在全省地方一般预算收入178.2亿元中，地方税收占84.9%，而房地产业、建筑业及其相关税收占“不到40%”。
但邹晓云认为，海南省的做法会使得供应突然停止，只会带来房价和地价的疯狂上涨。就土地而言，尽管暂停了土地出让，但土地转让仍然可以进行，一些人就会利用时机炒作抬高地价和房价。
近日海南房价果然出现疯涨，可见短期叫停土地出让，不是化解“土地财政”这种格局的良方。
实际上，李炜光认为，“土地财政”和分税制改革“缺陷”的破解之道，有着相似的地方。他不止一次地阐述，这两者背后的根结，是中国自古以来中央和地方关系处理的难题。
他认为，应该反思政府的执政理念、行政体制改革和近些年的土地新政。“财税改革首先必须要上升到政治改革的层面。”他说。
李炜光和邹晓云都认为，如何促进土地流转，保障土地使用者的财产权益，也是破解“土地财政”问题的一个重要方面。
邹晓云认为：“政府不要收土地出让金了。能不能让农民自己去卖地，然后政府去收税？或者企业的地，也是企业自己去卖，政府只去收增值税。”
“应该切断政府和土地收益之间的关系。”李炜光说。
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