《瞭望》新闻周刊：服务型政府需要民调

　　服务型政府需要民调

　　如何去收集民意？如何界定公意？现代民主社会离不开民意调查

　　正如一位学者所说，民调与民主政治是孪生兄弟，民调因民主政治的发展而产生。在现代的民主政治中，民意调查具有强大的政治功能：对于百姓来说，是一种绝好的意见表达途径，广大民众通过意愿的表达成规模地参与政治，为政府决策提供依据，在某种意义上实现了政治参与和利益表达；对于政府来说，主要是运用调查技术手段，实现了意见汇集，综合并积聚了百姓的利益关切；对于政治生态来说，民意调查被称为是“政治温度计”，对于政府行为的合法性及运作状态有直接的显示作用。

　　正是民意调查的以上功能和作用，现代民主国家越来越重视民意调查，把民意调查当作政治生活的重要部分，贯彻于政治决策、执行和监督等各个环节之中。在中国，执政党对民意调查的主要意义很早就有认识，党的十六大报告提出，要建立社情民意反映等系列制度，以防止决策的随意性。此后，各省区市和部分地级市政府纷纷建立社情民意调查机构，民意信息逐步进入地方政府决策咨询程序，成为民主政治的重要表征。

　　民调是政府的“正冠镜”

　　政府作为民意的执行者，如何保证执行的必然是民意和公意，除了通过政治代议制的民主制度设计来确保民意的表达、汇聚和落实之外，对政府本身也提出了基本的要求，那就是——政府必须是一个回应性的政府，必须随时回应最广大公民的需求，政府行政必须是以公民至上的服务型行政。

　　如何保证政府是人民政府、政府执行的必然是公意的？其第二个途径是来自公民的随时随地的监督，也就是政府在社会的监督下运用自身的权力。民意调查作为现代民主的政治工具，它既是公共服务型政府行政的需要，同时也是公众监督政府的必要制度。政府与政治民意调查之间有着紧密结合、双向互动甚至有些微妙复杂的联系与关系。

　　政府与民意调查之间到底是什么样的关系？可以从以下三个方面观察：

　　首先，政府是政治民意调查的主要对象和内容。所谓政治民意调查，往往是以政治主体、政治客体以及政治行为为主要内容的。无论是政治主体还是政治行为，政府都是最重要的主体。政治民意调查从一开始以来，就以调查公共政策、政府行为以及政府部门及领导人作为其主要内容。为此，政府面对民调，往往是被调查的对象，是民众的评议内容。

　　政府面对的是其权力来源，也就是作为权力委托人的公众，随时随地地接受人民群众的监督是其政治合法性的来源所在。为此，政府应该鼓励和支持民意调查行为，并应该把调查民意作为吸取和集聚民意的主要途径，将民意调查的结果随时运用于自己的公共决策和公共服务之中。

　　其次，民意调查是民主政治国家中政府实现政治参与和民主行政的必要手段和途径。民意调查作为一种公共活动，它之所以广泛地运用于政治生活，除了民主政治所要求的伦理要求之外，其本身也有着不容忽视的技术优势，那就是简单化、科学化和数量化。这种技术对于复杂的政治和行政来说是非常具有吸引力的。

　　通过与广大公众进行低成本的接触，较为直接地了解公众的意愿和需求，然后通过民选的政治决策主体和机制，将民意纳入到政府的运转之中，从而为政治系统输入了较好的支持和反馈，较好地维护了政治系统的合法性和运转效率。

　　概括而言，民意调查在社会政策决策过程中能有效吸纳公众的利益要求，提高公众对社会政策和政府改革的理解和认知度；通过反映公众的愿望和意见,影响社会政策的实施,使其更适应社会的诉求，切实提高政府回应力。可以说,在多元治理结构中，民意调查为社会政策的决策和实施提供了一个参与型的公众文化平台。

　　再有，政府与民意调查之间存在着密切互动。民意调查虽然算是政治科学的一个基本工具，但它的结果科学客观与否，实际上取决于多种因素，其中最关键的是利益和立场的限制，尤其是被调查者——政府与调查者之间的微妙关系。现实中，民意调查机构五花八门，背景各异。调查方法不同，调查结果也颇不统一，而人们对调查结果的认同接受程度也很不一致，这些都充分说明了政府与调查机构自身的态度、行为、立场、制度及方法直接都影响到民意调查的开展和应用。

　　政府如何用好民调

　　那么，在民主行政、科学行政的背景下，政府如何更好地运用好民意调查，更好地发挥民调的功能和作用呢？笔者认为要注意和处理好以下几个方面：

　　其一，更新观念，充分认识民意调查在和谐社会和服务型政府建设中的重要意义。目前，有些社会民调机构表示，由于某些政府官员对民意调查的恐惧和不信任心理，他们习惯于把民意调查政治意识形态化，给民意调查活动的开展带来很大的困难。要处理好政府与民调的关系，首先就需要更新观点，对民意调查的功能和意义有一个正确的认识，要充分认识到民意调查中的尊重公民的象征意义和实际作用，要充分认识到民意参与决策对于民主政治和决策科学化的积极功能，要充分认识到民意调查在和谐社会建设和服务型政府建设中不可替代的意义。只有充分认识其积极意义，才能抛弃一些不必要的顾虑，政府从害怕、恐惧、不信任的态度转为积极的建设性的合作态度，从而转向支持和指导民意调查的发展。

　　其二，鼓励建立多元化的社会民意调查机构，支持他们开展民意调查活动。民意调查虽然具有一定的科学性，但组织者对调查结果的影响还是非常大的。尤其是在多元社会，不同的群体有着自身不同的利益，利益多元化带来的是思想观点的多元化，因此对同样的事情认识和看法往往不是很统一。这个时候，社会民意调查也必然会经历一种竞争状态，这种竞争应该是社会多元化的必然结果。

　　政府对于不同的民意调查机构，尤其对不是自己主办的调查机构，应该给以包容的心态，鼓励和支持其发展，欢迎并支持社会的调查机构对自己进行调查和监督，只有这样，政府作为一种超越于社会之上的公共权力机构，才能拥有合法性和公信力。

　　其三，加强对民意调查机构的规范管理，努力提高民意调查的科学化。政府对于民意调查的管理和规范应该是有所作为的，首要的就是对民意调查本身做一些行业标准，对民意调查的组织、方法以及结果检验、适用等作一些基本的规定，对一些民意调查造假现象和违规行为出台一些惩处措施，使民意调查活动有规章可循，有标准可依照，树立民意调查机构实事求是的风气，以真实、科学为基本追求，提高调查数据的科学性和可信度。

　　其四，营造宽容的氛围，乐于接受批评，广开言路，真正做到执政为民。民意调查要想真正得到有效开展，与民主的发展是密不可分的。民意调查机构必然会涉及到政治领导人、政府部门以及政策的是是非非，在这过程中会有表扬，也会有批评，这样对于一些当事人就会产生这样那样的影响。

　　政府作为公共权力的机构，应该克服作为个体的一些局限性，以认真负责的态度接受民意、接受客观事实，以谦虚谨慎的精神来查找问题，善于在民意中寻找支持，发现问题，为着最大多数人民的利益和意愿，真正做到执政为民。

　　其五，通过对民意调查结果的科学运用，扶持社会民意调查机构的健康发展。政府决策需要调查民意，但并不是说政府需要亲自去成立自己专门的调查机构，而是可以由多种渠道来获得民意调查的结果。

　　目前，我国存在着一些政府部门成立的调查机构，也存在一些媒体举办的民意调查机构，还存在着一些事业单位及企业咨询公司举办的民意调查机构，机构本身性质各异，但业务普遍相同，而调查结果情况也是问题频出。这里很多人会提到经费及其来源问题。

　　笔者认为，机构管理和经费情况是制约民意调查发展的重大因素。政府可以通过项目管理制，通过项目经费招标方式采购社会上的民意调查服务，以项目经费的方式使一些科学严谨、有社会公信力的社会调查机构获得发展，而不是通过扩张部门编制的方式来发展政府自己的民意调查机构。那样，即使有了很多的机构，但社会民意调查的社会公信力方面还是值得怀疑的。要借用企业家政府的改革思路和精神，采用公共服务的政府购买，对一些民意调查结果实施有偿使用，以此来支持民意调查机构的发展，这样更符合可持续发展和客观公正原则。□(文/胡仙芝 作者为国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长)