“作为一名深圳市民,我在此建议深圳市主持公共财政预算的负责人,能就2009年的深圳市公共财政预算举行一次或多次公民座谈会。”

　　深圳“海归”老板吴君亮,休斯敦大学政治学系曾经的博士生,特意赶在深圳“两会”前夕在其自办的“中国预算网”上发表公开信,建议深圳继续推动公共预算公开进程。去年5月,他成功申请获得深圳公共预算方案,而深圳因此被誉为新中国历史上的第一个向普通公民公开政府预算的城市。

　　前不久通过的《珠江三角洲改革发展规划纲要》要求,珠三角地区探索财政管理体制改革。最近召开的省委十届四次全会和省“两会”均强调,要在今年内实现公务购车和用车经费、会议经费等“五个零增长”。

　　预算公开是实现预算监督、降低行政成本的关键一步。在今年财政收入增长困难的情况下,广东要怎样撬动预算公开这个杠杆加大对各地各部门预算方案制订、执行监督,进而按照科学发展观的要求谋划财政体制改革已成为一个令人关注的命题。从吴君亮的故事当中,人们或许可以得到一些有益的启示……

　　预算公开

　　上下呼应的强声

　　2月13日,在一年一度的省“两会”上,省政府郑重承诺,今年公务购车和用车经费、会议经费、公务接待费用、党政机关出国(境)费用、办公经费预算要实行“五个零增长”。这是继省委十届四次全会提出“五个零增长”的目标后,广东再次强调这一点。

　　这一天,吴君亮在离省会广州仅一个半小时车程的深圳,端坐在中国凤凰大厦的办公室里处理公司报告。

　　从本科到硕士再到博士一直研读政治学的吴君亮在第二天得知消息的那一刻敏感地意识到,进一步推动公共预算公开的机会来了。

　　4天后,离深圳“两会”的召开尚有一周的时候,吴把精心撰写的建议信挂到了“中国预算网”上。这个网站目前每天上网浏览人数量业已逾千,而希望以志愿者身份加入吴君亮行列的已达千人,其中相当部分都是专业人士。

　　“历史发展的转折,总是需要借助在某些特殊时机发生的较为重大的事件来推动。”吴君亮如此解释选择这样的时机发出建议信。

　　省委、省政府提出“五个零增长”的要求,来自于现实的经济压力。官方数据显示,早在去年9月份,我省财政收入就已出现了负增长,今年1月份来源于我省的财政总收入下降了27.9%,地方财政一般预算收入同比回落44.5个百分点。而与此同时,地方一般预算支出增长25.6%。

　　去年,温家宝总理在全国“两会”记者会上高声承诺,要下决心推进财政体制改革,让人民的钱更好地为人民谋利益。而不久前通过的《珠江三角洲改革发展规划纲要》要求,广东“科学发展,先行先试”,珠三角地区要探索建立财政预算编制、预算执行和监督审查既相互制衡又相互协调的财政管理体制。

　　2009年,是我国进入新世纪以来经济发展“最困难的一年”,同时也是广东实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》等科学发展规划的重要开局之年。在这个特殊的节点上,预算公开的民间声音正与高层的政治号召遥相呼应,上下合流为一股政治强声。

　　预算公开难

　　就像是在打石头

　　在2008年的最后一天,深圳市劳动和社会保障局在官方网站上主动公开了该局部门预算内专项资金支出及执行情况,吴君亮在得知消息后的第一时间内将有关信息挂上了自己创办的“中国预算网”。

　　这正是吴君亮所希望见到的公开实例。然而,尽管根据我国政府信息公开条例的规定,财政预算、决算报告属于要重点公开的政府信息,但是,这种主动公开的案例并不多见。

　　从去年5月1日开始,吴君亮和他的志愿者们陆续获得了卫生部、教育部、民政部等部分中央部委,以及深圳、焦作等地方公共预算报告。这在他们提交公开申请的部门当中,仅占一小部分。

　　“有时候别人问我在干什么,我就说天天都像在打石头。”吴君亮风趣地说。

　　吴君亮认为,某种程度上,这或许也是由预算的水平决定的。在很多地方,市一级往上走,公共预算报告的水平往往较高,各种档案文件保存得也比较完整,因而更能接受公开。但往区或者再下一级走,报告往往做得比较粗糙,甚至是已经散失,所以不好意思拿出手。

　　公共预算报告的公开有时也会给相关部门带来一定的压力。比如说,尽管深圳财政局满足了他们的要求,公开预算报告,当他们向该市某区提出公开申请被拒绝时,他们曾以此为据要求该市在辖区公开,而这被当地认为是在“要挟”。

　　尽管感觉是“像在打石头”,已到知天命之年的吴君亮淡然之中也很坚定,“无论如何,都要发出自己的声音。每一个人都不要小看自己的声音,也不要指望靠别人来发出声音。如果你一个人发出声音,没有人重视。但是,如果有一百人、一千人、一万人发出声音呢?”

　　一本糊涂账

　　1/2项目支出可节省投民生

　　“有时看上去,我们的公共预算报告简直是世界上最难看懂的一本糊涂账。即使是做得比较好的深圳,也有许多要完善的地方。”吴君亮把到手的许多预算报告戏称为“令人奇怪的20世纪文本”。

　　在深圳市的预算报告中,吴君亮发现相当数量的部门都没有陈述其基本职责。“令人惊讶,尽管我们不怀疑这些部门事实上是有基本职责的,而核准预算的财政部门和人大大概也知道这些部门的基本职责。”

　　吴君亮表示,对基本职责的陈述是一次庄严的述职和承诺,也是核准预算和审计绩效的依据。“这就好比人们购买商品和服务,哪有不看东西和内容就付钱的呢?比如,香港旅游局在预算报告中就明确地说,该局一年需接10多万个电话,倘若每个雇员一天平均接40个电话,需要多少人来从事这份工作,需要花多少钱,如此等等。”

　　另外,吴君亮们还发现,在很多地方部门的项目支出当中,约有1/2与部门的本职工作相重叠。“有个政策研究室,在项目支出中列出了100万元的‘重大文件起草’经费,政研室的工作不就是负责调研、起草重大文件吗?”吴君亮建议,在2009年的深圳市市级部门预算中,可以先削减这部分项目支出预算。经过初步估算,在2008年的基础上可节省大约36亿元。

　　预算改革

　　加强人大监督

　　中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导马骏表示,没有预算的政府是看不见的政府,有了预算不公开,仍然是看不见的政府,而看不见的政府不可能是负责任的政府。吴先生等人只不过是依法提出了一个公民的基本要求,政府应该满足。

　　《政府信息公开条例》起草人之一、北京大学法学院教授王锡锌教授表示,中国现在做的预算,本身就是一本糊涂账,这里还有一个预算制度改革的问题。

　　1982年《宪法》规定全国人大有权审查、批准国家预算和预算执行情况的报告,1994年《预算法》又进一步明确了人大的预算分配和监督职能。但是,由于没有在政府预算体制方面进行改革,人大的预算监督职能很难有效发挥。目前我国的预算过程既在政府内部缺乏行政控制,又缺乏落实公共责任的外部政治控制。

　　吴君亮表示,作为权力机关,人大可以在对政策表决时实行记名制并向社会公开,而不是简单地按一下表决器。“只有这样,选民才能知道他所选的人大代表有没有忠实地履行自己的政治承诺。”

　　仿照上市公司的治理结构,把审计委员会直属于董事会,他和另一名志愿者、也是一家公司总经理的徐存新还建议,把负责监督的审计部门应该考虑放在人大,增强人大监督的专业力量。吴君亮认为这种监督体制显然更为有效,如在香港共有185人的审计署属立法院管,79%的工作量在“衡工量值”上,只有21%的工作量来查账,而我们则全部花在查账上。”

　　吴君亮的想法也得到市人大代表肖幼美的肯定。她表示,今年将提出议案,建立由官员、专家、民间代表等专业人员组合的“专家库”来对财政预算进行审查。

　　马骏表示,将审计纳入人大,建立立法型审计涉及到修宪,问题较为复杂。目前,可以通过赋予或者落实预算修正权,增加人大财经委或者相关委员会的预算审查机构的编制等。(撰文周志坤摄影鲁力)