在日前召开的云南省政协十届三次会议上，云南省政协委员程达建议，在行政立法程序中，应建立适度回避制度，避免部门利益“被塞进”法律法规，以防止“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”。

　　程达在向大会提交的一份建议中直言不讳地说，一些管理部门把制定地方性法规作为牟取部门利益的手段和工具，在立法过程中过多强调本部门的权力和利益，通过立法维护、巩固和扩大本部门的职权，对本部门应承担的责任和义务却不予确定。这实际上是一种立法“寻租”，在立法过程中夹杂着追逐部门利益的“私货”。

　　程达说，人大是立法机关，但授权行政机关立法或授权行政部门起草法律已成为一种惯例，即便是人大主持的立法，在提出项目、拟定草案等过程中，也往往由行政部门来主导完成。立法是对利益布局作出安排和调整，如果由执法的行政部门起草立法，在得不到社会公众有效监督的情况下，则有可能加塞有利于部门或利益集团的规则，甚至成为“寻租”和“设租”的依据。在利益的驱动下，不少地方政府或部门、垄断企业热衷于争夺立法权，这就很难排除这些部门或行业垄断主体通过行政立法这一合法手段为本地、本部门或本行业划出一块垄断性势力范围的可能性。如果某些畸形的利益格局或权力关系被合法化，某些垄断性的政策或长官意志通过立法程序变为法律、法规，一旦立法“设租”成立，污染了源头，下游的民众则难避其害。

　　对此，程达建议，应该建立立法适度回避制度。对于涉及部门利益的行政立法起草工作，应建立多元化的起草机制，采用人大“委托起草”或“招标起草”的方式，使起草工作处于中立；同时，涉及部门利益的行政立法项目必须经过人大论证，以“立法机关的立法权”制约“行政机关的立法权”，发挥人大对行政法规备案审查制度的作用。在行政立法中应该界定公权的行使范围，凡是涉及设置行政强制、行政许可、行政收费，涉及对公民、法人的权利和利益进行限制的，要按照法定程序，公开听取公众特别是基层群众的意见。同时，省人大应该加强行政立法监督，加大对下级人大立法、地方性规章备案的审查力度，严格政府规范性文件制定权限和发布程序。

　　“以往说到反腐败，多为吏治腐败或司法腐败。然而，立法腐败才是源头腐败。如果相关的利益主体不能在法律起草、审议和形成过程中充分博弈，广泛征求民意并以务实的理性调整关系，立法就很难成为良法。”程达说。(记者张文凌)