专家：海洋生态损害应明晰补偿主体和补偿标准

　　近年来，填海造田、海上采油、沿海建设大型钢铁厂、核电站等，我国经济的发展逐渐从陆地向海洋过渡，在这个过程中难免会出现一些突发事件，从而加剧海洋污染和生态破坏。由于缺乏相关法律和规定，海洋生态损害如何赔偿或如何补偿却一直处于空白中。

　　为此，国务院将《生态补偿条例》列入2010年立法计划。山东省近日出台了《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》(以下简称《办法》)，首创将海洋生态损害赔偿和损失补偿合并，成为首个试水规范海洋生态补偿的省份。

　　对于正在起草过程中的《生态补偿条例》，它可以从这部《办法》中吸取哪些方面的经验？又应该加强和完善哪些方面的内容呢？带着这些问题，本报记者近日专访了参与起草《生态补偿条例》的中国社会科学院法学所研究员常纪文。

　　记者:为什么海洋生态损失补偿或损害赔偿如此棘手？

　　常纪文:2010年，美国墨西哥湾因石油泄漏发生了大规模的海洋环境污染问题，石油巨头BP立即被天价赔偿推入困境。前不久发生的大连输油管爆炸事故，引发了海洋环境污染和生态损害，后期如何赔偿成为摆在海洋管理部门面前一个新课题。

　　由于《海洋环境保护法》等法律缺乏可操作性，导致海洋生态损害的国家索赔工作难有实质性开展。2002年马耳他籍“塔斯曼海”轮与中国籍“顺凯一号”在天津海域碰撞造成原油泄漏事故的海洋生态损害赔偿二审至今尚未判决。如何进行区域性的生态补偿或赔偿是一个相当棘手的问题。

　　我们以前讲的生态补偿，包括水污染补偿，主要强调陆地的生态补偿，忽视了海洋的生态补偿。海洋也是承载自然资源的国土，而且陆地上的污染，特别是水污染物很多最终的落脚地是海洋。我们2010年6～7月在广东、福建、山东等沿海区域调研时发现，海洋环境好的地方，往往是陆地环境好的地方。这说明，海洋生态保护与陆地生态保护密切相关。

　　因此，《生态补偿条例》应当把海洋生态补偿提到与陆地生态补偿并重的高度。

　　记者:一直以来，国家和地方层面的生态补偿试点受制于补偿主体不明晰，您认为生态补偿主体应该包括哪些类型呢？

　　常纪文:山东省这部《办法》最大亮点是，就是明晰了补偿主体，这是生态补偿立法中的一个进步。因此，国家在制定《生态补偿条例》的过程中，可以借鉴《办法》中补偿主体划分的方式方法。

　　我认为，《生态补偿条例》补偿主体应包括4类:

　　第一类是受自然保护区建设影响的单位和个人。

　　第二类就是进行生态建设(如增殖放流、人工渔礁建设等)的区域、单位和个人。如在海洋周围和入海河流地区、长江上游和黄河上游，搞植树造林，中央都要补偿。

　　第三类是区域内进行影响生态的开发建设活动的单位和个人。如要建港口，也应该缴纳生态补偿费。一些地方已进行过有益的探索，如日照港去年主动拿出50万元来进行增殖放流，把鱼苗放在海洋里面。这种主动补偿的方式值得以国家立法的形式予以推广。

　　第四类是受其他区域影响的区域，主要包括沿河流地区对沿海地区的补偿，损害海洋品质的区域对相邻海域地区的补偿。这两类补偿主体是行政区域的政府。

　　记者:国外在立法实践中，生态补偿一般采用生态服务付费或生态效益付费等模式。结合我国的国情，请您谈一谈我国适合采用哪些生态补偿模式？

　　常纪文:由于《生态补偿条例》是通过立法的方式对牺牲发展权的一些区域的补偿，其规范的生态补偿模式可以归纳为以下3类:

　　由于《生态补偿条例》是通过立法的方式对牺牲发展权的一些区域的补偿，其规范的生态补偿模式可以归纳为以下3类:

　　第一类是纵向的生态补偿，即中央对地方政府，地方政府按照一定的规则把钱一部分支付给农民，一部分统筹本地区的生态建设。

　　第二类是横向的生态补偿，即区域之间的生态补偿，譬如说甲地污染了乙地，那么甲地按照行政程序和乙地协商也是可以的。

　　第三类是区域内的生态补偿，矿产开发和海洋开发的，都会产生区域性的生态问题。对于这些行为，应当缴纳生态补偿金。譬如《办法》要求钱款用于生态修复、科学研究、应急处理和渔民的转产转业。这种做法，需要《生态补偿条例》起草小组总结推广。

　　记者:生态补偿和生态赔偿的差别在哪里，是否等价？

　　常纪文:生态补偿不同于生态赔偿，可以是等价的，也可以是不等价的，在实际操作的过程中，往往是不等价的。

　　是否等价，决定于补偿资金的来源和充足情况。至于补偿资金的来源，可以采取以下方式:一种是生态补偿税。譬如，一个沿海区域有几百个排污企业，整体性地降低了海域的品质。这几百个企业没有造成个体性的污染事件，按照现行法律规定，在责任主体不太明确的情况下，让单个企业承担赔偿责任，不太可行。但是基于法律的公平原则，需要补偿受影响的区域发展权益和环境权益，这就需要区域和区域之间的生态补偿谈判来解决。这对于资金来源，可以考虑统筹其他的税费制度，建立统一的环境或者生态税制度，拿出一块资金即生态补偿税来解决。

　　从目前来看，生态补偿资金来源很紧张，因此，补偿只能是非等价的。

　　记者:《办法》虽然明确了补偿主体，但对补偿标准未做出详细而又明确的规定。为了提高《生态补偿条例》的可操作性，您认为国家在立法的过程中应当注意哪些方面的内容？

　　常纪文:在调研中，一些管理部门和受影响的农民建议，要增加可操作性，最好规定补偿的具体标准和年限；在特殊情况下，可以采取协商的机制来确定补偿标准。

　　生态补偿的标准虽然不具有等价性，但是也不能太低。一些区域放松环境监管，造成区域环境污染或生态破坏的现象，其实质在于地方忽视环境的保护，片面地追求GDP的增长，因此生态补偿的标准不能太低，否则，很难对遏制地方片面地追求GDP的增长、促进转变经济增长方式有效果。