专家：北京“城中村”实践与反思

　　通过旧村改造和新村建设的方式进行城市化改造，是改变“城中村”生存环境的有效途径。遵循“政府主导，农民主体，政策创新”的原则，北京市从2009年2个试验点起步，到2010年向50个重点村的推进，如此有计划、分步骤、大规模的“城中村”改造，开了全国城乡结合部地区城乡统筹配套改革的先河。

　　与以往对“城中村”实施单一的环境整治，意在修饰“城市脸面”不同，作为新时期北京城乡一体化建设战略部署下的一次持续性改造“行动”，此次“城中村”改造在推进城市化过程中更多的是关注百姓利益，在政策上体现了执政为民的两大突破：一是将宅基地腾退置换、城乡社会保障衔接、后续产业安排、集体资产处置等涉及“城中村”农民切身利益的配套政策作为前置条件逐项落实，解决了农民市民化的后顾之忧；二是突破集体建设用地不能建设出租房屋的制度瓶颈，鼓励农村集体经济组织集资贷款利用集体土地建设公租房，解决在北京工作的外来务工人员住房问题。

　　“城中村”改造试点经验可圈可点，但是仍有几个问题值得高度重视：一是“城中村”改造周边地区可能面临更深的发展困境。50个重点村的改造涉及近百万人的搬迁，由于整个改造计划历时2年才能完成，对于周边尚未纳入改造计划的村(点)而言，无论是接纳“搬迁村民”的临时居住，还是成为“漂泊”一族的首选之地，都将承受基础设施捉襟见肘、违章建筑再掀高潮、社会管理更加困难等巨大压力。二是“被城市化”使自然形成的流动人口社会关系网络瞬间变化。与祖祖辈辈生活在“城中村”的户籍农民日后大多还将集中居住在新建小区不同，生活在“城中村”的许多流动人口，多年来以家族、同乡或者群体方式自然形成的社会关系网络在搬迁后却难以为继。三是“城中村”整体改造投资巨大，难以大面积推广。50个重点村总投资792亿元，2010年仅完成了24个村的拆迁，如果将政府确定的227个“城中村”全部实施整体改造，仅拆迁和建设资金压力已经够大，何况还需要巨额的拆迁补偿和城乡社会保障衔接资金。

　　“城中村”改造是涉及城乡结合部规划、建设、管理相互配套的系统工程，应放在“十二五”规划框架下统筹考虑。建议将“城中村”改造的视野扩展到城乡结合部地区，以生活设施改造和社会管理体制创新为突破口，本着“规划是龙头，建设是基础，管理是手段”的思路，统筹兼顾尚待城市化地区的协调发展。

　　在编制“十二五”城市建设规划时，将城乡结合部流动人口聚居区的基础设施建设方案纳入其中，做到规划引领建设，建设助推管理。此外，在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，将“十二五”期间未能纳入城市化改造的流动人口聚居区作为重点，在流动人口聚集的企业、大型集贸市场附近以及流动人口聚居区规划建设与需求相适应的村建“公租房”，尽可能满足流动人口的住房需求。转变“城中村”改造就是整体搬迁的认识，从维系自然形成的社会关系网络的角度，推动“城中村”有机更新改造的进程。(北京市社会科学院 冯晓英)