表面上是一起政府主导的扶贫搬迁惠民工程，私底下却在违规圈地进行商业地产开发：在郑州市上街区南部山区，一家房地产公司打着建设山地生态公园的旗号，将山上村民迁出之后，挖山毁林，建设高档别墅群、高尔夫球场、赛马场等。而这些开发项目多为国家明文禁止的土地供应项目。(《半月谈内部版》2011年第7期)
农民搬迁腾地，公司进山开发
“我原来在山上住，家里一共9亩多地，自打扶贫搬迁从山里出来后，房地产公司就进去搞开发了，现在我们二组的200多亩地快被占完了，光我家地里就盖起了5栋小别墅。”王福臣说。
2007年8月份，郑州市上街区峡窝镇西林子村开展扶贫搬迁。王福臣随同全村的130余户、2400多人一起，从世代居住的五云山迁至位于峡窝镇柏庙村新建的安置小区。随后不久，同在峡窝镇的东林子和营坡顶等村也陆续开始搬迁。
令大家意想不到的是，村民前脚刚走，一家房地产公司就后脚跟进，在刚刚腾空的宅基地和耕地上，大肆搞起了开发建设。随着铲车、挖掘机等各种施工机械不停作业，一栋栋小别墅拔地而起。
从郑州出发，沿310国道至上街区峡窝镇柏庙村，“中国山地生态公园”的指示牌立在路边。顺着箭头一路向前，便进入位于上街区南部的五云山。五云山是郑州唯一的自然山区，海拔588米，山内岭谷交错，古树参天。
继续向山中进发，道路两边布满了广告牌，“五云山华北第一国际社区”、“世界级庄园世界籍公民”之类的标语随处可见。行至山腰眺望，整个山区俨然一个热火朝天的工地：一栋栋别墅随山势错落分布，有的已经建成完工，白墙红瓦很是醒目；有的尚在开挖地基。经过挖掘机纵横切割，片片山体裸露出红色的土壤。在售楼中心附近，几名工人忙成一片，一台黄色的铲车正在作业。裸露的山体上，成片被切断的树根凌乱地堆放，场面触目惊心。
售楼中心置业顾问李学峰告诉半月谈记者，正在建设的是“中国山地生态公园”的一期项目，名叫“卢卡小镇”。“每套房屋面积从200至400平方米不等，加上房前的院子，平均每户占地达3亩左右。”李学峰说，“所有房屋都是按套卖，每套300万元起价。”
针对上述房地产公司的开发行为，上街区农村经济委员会林业科科长刘杰表示，五云山从2006年起实施封山育林，至2010年结束，封育面积为6000亩，主要集中在峡窝镇的东林子、西林子、营坡顶、老寨河、杨家沟5个村，而目前的开发建设就在这一区域。
“初步调查显示，这家公司的开发活动早在2008年就开始了，但截至目前，我们没有接到任何采伐或开发的申请。”刘杰说，“开发对山林的破坏范围有多大、程度有多深，正在现场勘界核实，很快将下达处罚决定书。”
事实上，在五云山脚下的入口处，一块刻有封山育林通告的石碑上明确指出：在封山育林区内，禁止违法开垦、采石、采矿及其他毁林活动。
项目多重违规政府部门“掩护”
开发商河南光辉伟业房地产开发有限公司(下称光辉伟业)副总经理李文学介绍，整个“五云山 中国山地生态公园”项目规划11平方公里共计1.7万亩，建设内容包括庄园生活、山地运动、休闲服务以及生态农业四大体系，预计总投资将达50多亿元。
半月谈记者调查发现，除了破坏山林外，这个模棱两可的“生态公园”其实是一个涉嫌多重违规的商业开发项目，以大规模高档别墅群、高尔夫球场、赛马场以及星级酒店等为主体内容。
据了解，在建的“卢卡小镇”规划住宅有100多套，开工达60多套，其中20多套已经售出。2011年8月份，五星级度假酒店、商业中心将全面开工。公司提供的有关材料显示，小镇实行的是组团式开发，总共将达到9个组团，规划建设约100万平方米，开发类型有高层、洋房和山地住宅。
售楼人员介绍，项目完工后，所有业主将持有进山门卡，一般人将难以进来。
半月谈记者还在山上看到一个新建成的赛马场和高尔夫练习场。其中，依托赛马场的骑士俱乐部已经开业，占地达30多亩。另外，准备建设的36洞高尔夫球场项目总占地3000亩。
根据国土资源部2006年发布的《禁止用地项目目录》，别墅类房地产、高尔夫球场以及赛马场等均属禁止进行土地供应的开发项目。但面对半月谈记者采访，房地产商不断敷衍搪塞，上街区政府相关部门也主动寻找理由为公司打“掩护”。
李文学说，公司目前开发的是一种“小体量住宅”，并非别墅。“因为是在村民原先的宅基地上进行建设，需要依靠山势，只能建到2至3层高。”
上街区土地局纪检组长王建设则告诉半月谈记者，针对项目区的高尔夫练习场，土地监察部门已于2010年先后两次下达停工整顿通知。“至于其建设的是不是别墅，还需要相关部门来认定，目前无法查处。”
上街区规划局副局长杨文斌表示，“卢卡小镇”项目并非别墅群，“因为用的是山里的宅基地，比较分散，而且地块小，环境容量有限，所以建成现在这样的房子”。
半月谈记者查阅公开报道发现，在项目推介会上，光辉伟业总经理马英伟明确表示，就别墅类房产而言，有独栋、双拼、叠拼、联排以及经济型别墅等多种，而“卢卡小镇”开发的“庄园”当属其中的最高端产品，具有独一无二的不可复制性，“将使郑州的别墅市场达到一个巅峰”。
另据了解，在别墅开发初期，为了进行市场促销，光辉伟业公司一度打出了“业主定制”的方式，宣称“只要你愿意，你就可以通过开发商为自己定制一套理想中的居所”。
巧借搬迁圈地开发 土地财政再度异化
开发商明显违规，政府部门缘何态度暧昧？在半月谈记者的追问下，相关人士最终承认，五云山的开发，其实是上街区的招商引资项目，扶贫搬迁只是其中的一部分，“规划都是区里定好的，主管城建的领导都参加了当时的会议，不是哪一个部门说了算的”。
早在2007年11月，甲方上街区政府与乙方天津盛诺金投资有限公司签署了一份“雾云山(即五云山)扶贫开发框架协议”。根据协议内容，双方关于五云山的合作开发包含三大部分：扶贫搬迁安置、开发建设、承包经营。首先对山区村民进行扶贫搬迁，然后将腾空的建设用地公开捆绑挂牌，“出让给乙方项目公司”；同时通过土地流转，将项目区1万多亩其他土地“转包给乙方项目公司”，进行旅游、休闲、度假、观光、特色农业等项目开发经营。而光辉伟业与乙方公司是战略合作公司，也是项目的具体开发公司。
“扶贫搬迁是政府行为，与目前山区进行的项目开发并无关系。”上街区农业综合开发领导小组办公室副主任张辉辩称，峡窝镇5个行政村的扶贫搬迁始于2007年，共计4000多人。截至目前，东林子、西林子和营坡顶已经搬迁完毕，剩下两个村预计今年底完成搬迁工作。
然而，半月谈记者在上述协议中看到，双方明确约定，搬迁安置小区由乙方负责建设，“其中住宅总建筑面积12万平方米建设费用全部抵作土地出让价款(含出让金)”。
李文学说：“峡窝镇几个村搬迁完毕后，包含宅基地在内的建设用地被上街区征收。从2008年开始，陆续进行招拍挂，公司先后拿到70多宗，共计1700多亩，主要在西林子、东林子和营坡顶3个村。”他同时承认，整个项目下来，上街区政府将获得约4亿元的土地出让金，同时还有至少30多亿元的各项税收。
但西林子村前任村委会主任吴永福告诉半月谈记者，当初村里搬迁时，只签署了一份土地承包协议，每年耕地230元/亩，荒山荒地为50元/亩，承包期限为70年。同时，区农开办以每户5000元买走了大家的宅基证，根本没有提到征地的事。
“几个搬迁村都是租地，从来没有卖过地。现在合同还是那份合同，山上却到处盖起了小别墅。我们搬下来几年了，房产证到现在还拿不到。怕就怕合同一到期，我们这些人立马变成了上下两不沾。”吴永福说。
在五云山开发现场，村民王福臣经过辨认后告诉记者，截至目前，山里一半以上的建设都是在耕地而非宅基地里进行的，其中二组的耕地几乎被占完了，光教堂、高尔夫练习场两项占地就达100亩左右。(半月谈记者 张兴军)
编后：土地调控高压之下，一些地方政府主导的“圈地运动”开始呈现进村、进山的新动向。郑州市上街区上演的这起惠民工程变形记，恰是当前土地财政的新变种。一些地方政府守土失责却占地有方的“霸气”和“勇气”在此事中一览无遗。
前人栽树，后人砍树；村民出山，富人进山；土地局打马虎眼，规划局口若悬河……这样的扶贫开发还真能“多赢”：区财政几十亿进账了，土地局可以开罚单了，规划局可以在容积率等指标上做文章了，开发商没利润也不会往这儿叮。
以扶贫搬迁之名，行商业开发之实，其实质是一种变相的土地财政。从昔日卖地到现在卖山，这说明一些地方政府以地生财的思维方式依然没变，但手段和方法却是推陈出新，对此相关部门应高度警惕！
