地方债务的三种法律风险

　　近年来，地方政府的负债问题引起各方关注，围绕地方债务的数量问题也传出了很多版本，直到国家审计署日前对外发布了对地方债务的审计调查结果，才算有了一个比较明确的说法。

　　按照审计署公布的结果，地方政府的总负债约10.7万亿，相当于去年全国财政总收入的120%。于是，围绕债务的风险以及如何偿还问题，又引发了一轮新的争论。虽然官方回应称，按照国际评价体系以及我国经济发展的实际情况，目前地方政府债务仍处于可控范围，不大可能出现系统性风险，但是这一切都必须建立在债务形成很规范、不存在任何法律问题的基础之上。相反，如果存在明显的法律问题，那么“风险可控”就要打一个问号了。

　　而从目前地方政府负债的实际情况看，还是存在一些法律问题的，由此产生风险的可能性也是存在的。

　　首先，财政担保的法律风险。必须承认，在10.7万亿政府负债中，有相当一部分是依靠财政担保形成的。按照现行法律规定，财政担保是无效的。也就是说，凡是财政担保形成的债务，并没有法律保障。一旦贷款主体资金链断裂，这些债务就将“悬空”。而这些贷款主体绝大多数都是有限责任公司，只承担有限责任，如果责任主体的资产不足以偿还贷款，那么这些贷款的风险也就出现了，并会转化为银行的风险。所以，如何保证财政担保形成的债务不“悬空”，是必须认真研究和解决的问题。

　　第二，土地抵押的法律风险。从审计部门审计调查的情况看，地方政府融资平台形成的债务，大部分靠的是土地抵押。而所谓的土地一般都是通过政府注入的方式解决的，这就出现了一个土地权属问题。因为，凡是地方政府注入融资平台的土地，并不是“净地”，而是有着各种附属物的“毛地”。而在住房制度改革以后，城市土地上的绝大多数居民都领取了房产证和相应的土地权属证。也就是说，土地的使用权已归属居民。那么，融资平台是否可以在土地使用权拥有人不知情的情况下就将土地用于融资抵押？一旦出现债务风险，贷款主体是否有权将土地上的居民赶走？还有，这些土地上的居民，很多也都用相应的房产和土地到银行贷了款，这算不算是重复抵押？是否符合相关的法律规定？

　　第三，公共事业单位资产行政划转的法律风险。除土地抵押、财政担保，很多地方政府融资平台负债的另一种方式就是政府以行政手段将其他法人的资产强行划归到政府融资平台。其中，尤以自来水、燃气等公共事业的资产和收益权为多。因为，这些资产和收益的品质好、稳定性强，容易得到银行和发债机构认可。这就带来两个方面的问题：一是法人资产的独立性和法律性问题。在市场经济体制下，政府用行政手段大量划转法人资产，是否干预了企业的自主权？二是一旦出现债务风险，债权人利用法律手段执行这些资产，会引起什么后果？

　　因此，看地方债务是否可控，会否出现风险，不仅要看债务规模、债务占经济总量和财政收入的比重，还要看债务构成、债务的形成过程以及债务的担保、抵押等，否则可能低估地方债务的风险。 □谭浩俊