学者：单独立法是解决“执行难”的根本途径

　　编者按

　　解决“执行难”问题是司法为民、提升司法公信力的一项重要工作，而积极推进强制执行立法，为解决“执行难”提供有力的制度保障，已提到议事日程。本版开设“强制执行立法谈”专栏，以期为促进强制执行单独立法提供理论支持。

　　一、“执行难”长期困扰法院

　　“执行难”是一个较为典型的带有中国特色的现实问题，它既反映了法院执行工作面临的困境，也反映了申请执行的债权人实现债权面临的困难。实践中，“执行难”主要表现为被执行人难找、特殊主体难动、执行财产难寻、应执财产难动、协助执行难求、抗拒执行难究等方面。

　　“执行难”问题的存在，不仅意味着民事主体之间的冲突状态并没有得到真正的化解，被冲突破坏的经济社会秩序没有得到有效的修复，导致作为市场经济基础的社会信用关系和商品交易安全缺乏保障，而且还会损害司法机关的威信，甚至动摇人们对于法律制度的信心，阻碍和谐社会的构建。换言之，“执行难”实际上是经济社会发展中法制保障不足的问题，与建设公正高效权威的社会主义司法制度要求格格不入。

　　“执行难”是一个复杂而深刻的社会问题，也是社会各方面矛盾在司法领域的综合反映，其中既有法律原因，也有社会原因。“执行难”是各种观念因素、利益因素扭曲综合作用的结果，反映了各种不规范的社会行为，如当事人民商事活动不规范、寻求司法救济方式不规范、社会管理制度不规范、权力机关行使职权行为不规范、法院执法行为不规范等。其中相当一部分难以执行的案件是由于强制执行法律制度本身滞后而造成的。改革强制执行制度已成为解决“执行难”的重要内容。

　　近年来凸显的“执行难”问题以及因执行行为失范而导致的“执行乱”问题，有其深层次的社会原因，暴露出了我国强制执行法律制度在体制上的种种缺陷和不足。其形成的原因是多方面的，既有交易信用的缺乏和司法权威的不足，也有地方保护主义、部门保护主义的干扰。面对各种复杂的关系，法院力不从心，甚至难以独善其身。从根源上看，“执行难”问题与中国社会由传统计划经济向市场经济转型、由“熟人社会”向“陌生人社会”转变的过程中，社会诚信的缺失有直接的关系。为重建高度信任的社会，必须从有效保护私有产权、规范政府行为、加强法制建设、培育中介机构、提高教育水平、复兴中华文化等多个方面入手。“执行难”问题的解决，一方面取决于通过上述手段实现社会信任的恢复，另一方面有赖于在重新认识强制执行与审判的关系、强制执行权的性质等观念性问题的基础上，对现行执行制度进行改革，制订出适合中国国情的强制执行法。

　　二、执行制度改革不断深入

　　党中央十分重视“执行难”问题的解决。1999年7月中共中央转发《最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》(中发[1999]11号文件)，提出要“制定强制执行法”。2002年11月，中共十六大报告明确提出要“切实解决‘执行难’问题”，并将其作为推进司法体制改革的一项重要内容。2004年12月，中共中央转发了中央司法体制改革领导小组《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，明确提出：“各级人民法院设立执行机构，专司民事、行政案件的执行实施工作。最高人民法院执行机构监督和指导全国法院的执行工作。省、自治区、直辖市高级人民法院执行机构统一管理、统一协调下级人民法院的执行工作”。2006年5月，中共中央下发的《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》要求，“完善执行工作机制，加大执行工作力度，让打赢官司且有条件执行的当事人及时实现权益，维护国家法律权威”。2006年10月，中共中央十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：“完善执行工作机制，加强和改进执行工作。”根据党中央的要求，中央政法委于2005年12月和2007年11月先后下发《关于切实解决人民法院“执行难”问题的通知》、《关于完善执行工作机制，加强和改进执行工作的意见》，要求进一步落实执行工作领导责任制，完善执行工作的协调配合机制，完善执行工作管理制度，加强对执行活动的监督，落实执行工作的保障措施，确保执行工作顺利进行。

　　党的十七大提出要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度”。执行制度的改革是我国司法体制改革的组成部分。执行制度改革和完善既是一个历史跨度较长的大题目，又是一个时代感很强的新课题。执行制度改革是一个庞大的系统工程，既包括执行管理体制和执行机构的改革，也涉及执行权运行机制的完善。通过实践基础上的理论创新，将经过执行理论论证的、执行实践证明行之有效的执行管理新体制、执行工作新机构、执行权运行新机制上升到制度层面，把实践中探索解决“执行难”问题的诸措施和方法转化为执行制度，进一步规范执行实践，不断推动执行工作的发展与创新，是执行制度改革与完善的应有之义。

　　三、执行程序单独立法势在必行

　　2007年10月28日，十届全国人大常委会第三十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，将“执行难”作为着力解决的问题之一，对执行制度上的诸多漏洞和不足进行了若干修补。但是，在民事诉讼法整体不修订的情况下，强制执行立法难以形成系统化体例。从域外立法实践看，制定单独的强制执行法是一种普遍选择。奥地利、瑞士、瑞典、日本、韩国、法国、俄罗斯等国家先后制定了独立的强制执行法；日本、越南、韩国分别于1979年、1989年和2001年将民事诉讼法中的“强制执行编”删除，另行制定了民事执行法；法国、俄罗斯亦分别于1991年和1997年制定了单独的民事执行程序法。实践表明，解决“执行难”的根本途径之一，就是要改变强制执行立法滞后的现状，尽快制定出适合实际需要的、独立的强制执行法。

　　自20世纪90年代以来，最高人民法院一直在积极加强对执行实践经验的研究和总结，先后制定了一系列司法解释或司法解释性文件。有关执行的司法解释，措施具体，责任严格。但是，“执行难”的状况并未得到根本的改观。这是因为，司法解释的颁行未经过规范的立法程序，难以成为全社会普遍接受的行为准则；并且，司法解释往往不具有立法的科学性、严谨性、体系性和相对稳定性。按照依法治国的要求，以司法解释作为法院执行工作的依据仅仅是一种权宜之计而非长久之计。法院的执行工作涉及众多部门和关系，需要有相应的法律规范为根据，只有通过立法对执行制度进行整体布局，才能适应社会经济的发展变化，转变执行理念，改革执行体制，完善执行机制，规范执行活动，最终解决“执行难”和“执行乱”的问题。

　　同时，在执行改革过程中，各级人民法院通过对执行工作管理体制、执行权运行机制、执行机构和执行方式方法的改革探索，为制定强制执行法提供了实践经验。而且，随着民事执行权理论研究的深化，民事执行权性质逐步明确，民事执行理论不断完善，为制定单独的强制执行法提供了理论依据。受全国人大常委会委托，从2000年起，最高人民法院成立专门小组，着手起草民事强制执行法草案。经过对国内外执行工作、执行立法、执行理论的广泛调研与论证，已完成了强制执行法送审稿，形成253条的立法草案。中国政法大学等院校的专家也起草了民事强制执行法专家意见稿。强制执行立法已有充分的准备和条件，制定独立的强制执行法的时机已经成熟。为此，建议国家立法机关尽快启动立法程序，尽早制定符合我国国情的强制执行法，为从根本上解决“执行难”和“执行乱”提供制度保障。

　　(作者系厦门大学法学院教授、博士生导师，中国法学会民事诉讼法学研究会副会长)