上周,一个关于江苏省南京市标志性的法国梧桐的“移”“留”之争,牵动了南京市民的神经。
不久前,南京市将移走200多棵树龄在60年以上的法国梧桐以建地铁的消息,在当地炸开了锅。在社会的一片质疑声中,南京市出台制定了《关于进一步加强城市古树名木及行道大树保护的意见》,南京市委书记、市长等主要领导先后对此事表态:“工程让树,不得砍树”、“涉及重大工程的规划、建设,要以保护古树名木、保护行道树为前提”等等,移树工程被全面叫停。
这一“法桐为地铁让路”事件终于落下“尘埃”。然而,以法治的视角再看这起事件,或许会更有引导意义。
在记者的记忆中,直到上个世纪80年代末90年代初,在烈日炎炎的七八月份,南京市中央路上几十米高的参天大树伸出交错的枝蔓,大片树荫带来一片凉爽。但随着城市建设的发展,随之而来的路面拓宽、高楼建设等,这些大树一度“被沦为”城市建设的“障碍”,在多轮的城市建设中,遭到砍伐。南京市民、学者曾多次发起护绿行动。
尤其是近几年来,随着南京市外来人口的迅速聚集、一些新兴产业的落户、南京主城区和辖县区的规划调整,包括房地产开发的迅猛增势,南京城市规模得到了迅速扩张。同时,政府部门决策和社会舆论的“角力”,甚至突发事件爆发后引起的争议却接二连三地出现:
先是南京栖霞“7·28”爆炸事故引发的房地产开发和化工区规划的矛盾,到南京城西干道的“立交改隧道”之争、已经争议多年的南京过江通道收费问题,再到被媒体曝光的南京市将军山明代古墓被毁事件、中山陵景区违建别墅事件、雨污分流改建问题……
记者发现,在推进城市建设过程中,与“法桐为地铁让路”事件类似的政府重大项目、重大工程决策,越来越离不开民意的参与,也考验着地方政府依法行政的水平。
单就“法桐为地铁让路”事件为例,实际上,有关包括城市行道树、古树名木等在内的城市绿化管理,在十多年前就解决了“有法可依”的问题。
早在1995年6月,南京市就以政府规章的形式发布施行了《南京市城市绿化管理办法》。1999年,南京市人大常委会制定了《南京市城市绿化管理条例》,并经江苏省人大常委会批准成为地方性法规。2004年,南京市、江苏省人大常委会又对条例进行了修改,进一步明确了相关管理细则和法律责任。
在条例中,不仅明确了“城市绿地系统规划一经批准,任何单位和个人不得擅自调整或者变更；确需调整或者变更时,应当按原审批程序报批”,还对城市绿化行政主管部门的管理审批等事项进行了规定,并对砍伐、移植等具体行为规定了严格的审批程序；对在管理中出现的玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为,也明确了从行政处分到追究刑事责任的严格罚则。
而就在日前南京市出台的《关于进一步加强城市古树名木及行道大树保护的意见》公布之时,有关方面也正式“引用”了意见的出台依据,即国家、省、市有关规定及《南京市城市绿化管理条例》。
记者注意到,尽管已经“有法可依”,但不少地方政府在重大事项决策和执行过程中,仍局限于部门权限和部门视野的“拍脑袋”决策,“有法必依”、“执法必严”的意识缺位,导致决策措施不够科学民主。
实际上,在近几年江苏省推进法治政府工作过程中,与政府决策公开透明和引入法治评价机制的举措不可谓不具体。在江苏省,包括南京市在内的有关法治创建的文件中,对重大决策事项的依法决策制度建立健全和遵循法定程序的要求上,也有进行“重大决策合法性审查”、“社会稳定风险评估制度健全”等要求。在不少市县的法治创建中,还对政府重大工程的规划和实施,以依法治理领导小组或依法行政工作领导小组的名义,制定了详细的公开决策和法治风险评估机制。其中对“重大决策不遵循公众参与、专家论证、合法性审查和集体讨论决定程序”的,也规定了严格的考核评价标准。
在2010年6月出台的《江苏省社会稳定风险评估办法》中,还进一步明确了“在出台实施重大决策、重大项目、重大事项前,全面排查分析可能产生的社会矛盾,评估预测可能对社会稳定带来的负面影响”,并要求从“维护社会和谐稳定,保障和促进符合科学发展观要求”的高度保障重大决策、重大项目、重大事项顺利实施等相关内容。
法治工作如何能深入到社会事务的方方面面,并真正发挥出作用和优势,目前还是一个难点。记者认为,能否让这些冰冷的文字不只是躺在文件中,而是真正转化到法治政府建设的各项决策中,或许在建设法治政府的宏观层面上强化推进机制之外,还有待从具体执法部门从强化配套措施入手,在具体执法工作中深入加以推进。
本报记者 丁国锋
