城管行政执法权之困
尽管城管执法范围宽泛，但在行使执法权时，很多权力只是形同虚设。“实际上我们40%以上的执法权根本无法执行。”城管队员小张说，由于城管执法所行使的大部分是行政处罚权，也使得城管队员在执法中遇到重重阻力。“比如说宠物随地便溺，按规定是由城管处以罚款，但是遇到不讲理的人根本不听，扭头就走。我们既不能限制人家自由，也不能要求人家出示身份证明，所以只能是自己清理干净。”城管队员小张语气中透出无奈与委屈。“在查处渣土车违法装载的情况时，由于没有拦截行驶车辆的权力，一般没有交管部门配合我们根本无法执法。”对于这种现象，某地城管局负责人表示：“各部门都把不愿意管的事交给了城管执法，但却保留一些权力。这就造成很多执法权断裂，我们只有处罚权，却没有其他处置权。无法执法行为很普遍。”
虽然一些部门的行政处罚权集中给了城管，但这些部门仍保留一些执法权。交叉执法的情况还仍时有发生。如街头贩卖盗版光盘，城管执法监察大队要管，文化综合执法大队也要管，而版权局、公安经侦部门也会管。这样多头执法极易造成混乱。
对于城管暂扣物品处置目前还没有明确的法律规定，这也是引起较多社会争议的问题。城管队员小赵的朋友曾讥笑他：“你们吃水果还要钱啊”，对此，小赵很无奈。很多时候暂扣的物品，如蔬菜、水果如何处理一直是城管队的难题。为了避免误解，上海城管执法大队曾尝试把无人领取的蔬菜、水果送到养老院和部队。后来觉得这样做不妥遂改变了做法，新鲜蔬菜水果过了保鲜期仍无人领取，就直接交由环卫部门销毁。为了避免非议和弄虚作假，销毁现场还通过拍照、录像保留证据。最难处理的还是被扣留的违法物品，如盗版光盘、假冒商标的商品等。在移送有关部门过程中，文化执法队、版权局、工商机关和公安机关，都要求达到一定标准才可以立案移交。这些违法物品还存在鉴别真伪的问题。“城管队员不是专家，在没有权利人配合的情况下，根本无法辨别是否是盗版和侵权产品”。上海某区城管队队长表示，“因此，如果当事人交纳了罚款，只好将这些涉嫌违法的物品再退还给他们。”
2012年1月1日，《行政强制法》将正式施行。根据该部法律，城管行政执法所能采取的强制措施，只有查封、扣押等不包括限制人身自由的强制权力。“由于街头摊贩具有很强的流动性，如果城管执法无权扣押其用于经营的商品和工具，那么做出处罚决定就会流于形式。根本不会有人主动交罚款。”某地城管局负责人表示。“只有扣押物品的价值高于罚款，才会有商贩来交罚款。”这部法律出台之前城管对采取扣押手段往往底气不足，正如本文开头所引用的北京某区城管暂扣通知书一样，通常会借助《行政处罚法》规定的登记保存之名而行扣押之实。此前，城管强制执法所依据的法规也是五花八门。譬如《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第八条规定，城管执法部门可以实施法律、法规规定的与集中行使行政处罚权相关的行政调查权和行政强制权。《上海市市容环境卫生管理条例》第二十五条第二款规定：“任何单位和个人不得占用道路、桥梁、人行天桥、地下通道及其他公共场所设摊经营、兜售物品，影响市容环境卫生。违反规定的……，城管执法部门可以暂扣当事人经营兜售的物品和与违法行为有关的工具……”。
虽然城管依照《行政强制法》可以行使部分强制权，但限制人身自由的强制权只能由公安机关行使。“强制权与处罚权的割裂，也导致了城管执法中矛盾冲突升级的现象时有发生。只要你暂扣小贩的工具或者物品，必然会发生肢体接触，这时候很难把握。即使发生推搡，也可能被围观群众认为是城管打人了”，某地城管局负责人讲到。对于强制权力如何使用一直存在争议，接受采访的城管执法队员几乎异口同声地希望能增加城管执法的强制权力，包括限制人身自由的权力。可是《行政强制法》立法初衷恰恰是限制和规范强制权力的滥用，2005年12月第一次审议的《行政强制法(草案)》甚至有过“在市容监管中除违禁物品外，行政机关不得扣押经营者经营的商品”的规定，虽然今年年初通过的《行政强制法》恢复了城管行政机关查封和扣押等强制权力，但与城管队员加大强制权力的期望相差甚远。
统一立法的呼声
《行政强制法》通过后，城管强制执法虽然有了统一的法律依据，但有些地方法规如不及时修改，恐怕也会遇到法律适用的问题。譬如上海城管的执法权是通过《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》授权给城管执法局，城管执法局再委托给城管执法大队行使查封、暂扣等强制措施，而《行政强制法》明确规定行政强制措施权不得委托。
今年9月，深圳市人大常委会初审《深圳经济特区城市管理综合执法条例(草案)》，条例草案将正式明确城管执法范围及相关执法程序。“由于国家立法机关一直没有统一的城市管理综合执法方面的法律出台，各地政府只好自己来制定地方法规了。”杨小军表示。
没有统一立法带来了一系列的问题，目前各地城管执法都是间接引用的，从行政法规到地方法规、地方规章横跨几十部法规。由于城管“借法执法”所借法规数量庞大，常常出现适用法律不当带来的麻烦。“有一次拆除违章建筑时，由于一直找不到当事人，根据《南京市容环境管理条例》可以张贴送达的规定，我们把通知书张贴在违章建筑上。在规定的时限内当事人没有自行拆除，我们进行了拆除，结果被告上了法院。”南京某区城管大队贾副大队长通过一个实例来说明法律适用带来的问题，“结果因为民诉法规定送达方式有邮寄送达、公告送达和留置送达等形式，唯独没有张贴送达。我们最后败诉了。可是我们执法时是严格按照地方法规规定行使的”。
“城管执法统一立法要解决的问题，包括明确城管大队的性质，其在政府机关中处于什么序列。以及城管执法直接的法律依据，规范和限定城管的主要任务，与其他部门职责明确划分。”杨小军表示。“法律还需要明确城管执法时的基本规则和统一程序，对扣押的财物处置也要有明确的规定。”
“归根结底，城管要解决的无非就是两点，一是自身姓甚名谁的问题，一是执法依据和权限的问题。”杨小军最后表示。（记者 杨成）
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行政处罚：是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。
行政处罚的种类：
(一)警告；
(二)罚款；
(三)没收违法所得、没收非法财物；
(四)责令停产停业；
(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；
(六)行政拘留；
(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。
