对话人
北京大学宪法与行政法研究中心主任 姜明安
北京大学法学院副院长 王锡锌
《法制日报》记者 杜 晓
《法制日报》实习生 严寒梅
对话动机
近年来,城管执法引发的社会冲突成为公众关注的热点问题。为改变这种状况,各地就改进城管工作进行了不少尝试,许多城市的城管部门已经开始换位思考,纷纷推出“城管新政”。这些“新政”能否成功实现城管执法的转身?未来的城管执法又该如何“变管理为服务”?《法制日报》记者就这些问题与北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安、北京大学法学院副院长王锡锌展开对话。
□对话
记者:一段时间以来,不少地方的城管部门推出了各种“柔性执法”的举措,甚至有的地方还搞过“眼神执法”,情形大致是这样的:执法队员围站成一圈,沉默地注视着商贩,直到对方受不了离开为止。
姜明安:像“眼神执法”这种执法方式肯定比强制没收摊贩的东西要文明得多,当然这也是城管部门被逼无奈的表现。但是,在执法过程中,利用行政指导、采取强制措施的方式也不能忽视,否则城管行政执法的尊严就会受到影响。
我个人不太赞同像“眼神执法”这样的方式。即便提倡“柔性执法”,城管执法还是应该以行政指导为主,在劝说不成的情况下,可以请求公安机关协助强制执行,其法律依据是《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条:阻碍国家机关工作人员依法执行职务的,处警告或者200元以下罚款；情节严重的,处5日以上10日以下拘留,可以并处500元以下罚款。
具体来说,“柔性执法”应该是注重运用多种手段来引导行政相对人行为的正确方向,给相对人一定的灵活度,促使其选择最小成本的行为方式。“柔性执法”在某种程度上能克服强制性方法的单一性、僵化性和机械性,符合每个人希望被他人尊重、肯定和自我实现需要的心理特点,更多地代表了民主、协商与沟通的法治价值,体现了现代法治的平等、独立、民主、责任、宽容、尊重、信任和合作的人文主义精神。
但是,在改进城管执法模式的过程中,最怕从一个极端走向另一个极端。城管不是“野孩子”,该用行政强制措施时还是要用,这是法律赋予他们的权力。遇到“赖皮”摊贩占道影响交通,在其不听劝说的情况下,就应给予行政处罚,维护法律的尊严。
王锡锌:我们看到,有的时候城管队员在执法时诉诸暴力,有的时候是城管队员在执法时遭遇暴力,要跳出这样一种暴力怪圈的循环还有很多技术层面上的因素需要考虑。比如说提倡文明执法、“柔性执法”,还有一些更具体的做法,比如有的地方推出女子城管执法队,但这样的女子执法队会不会带来真正意义上的“温柔执法”,效果还有待观察。
记者:说到女子执法队,近日,广东省广州市城市管理综合执法女子特勤队的亮相引起不少议论,或是质疑,或是赞誉。年轻靓丽、高素质的女子特勤队在街头执法巡查时,赢来颇高的回头率,成为广州市一大亮点。具体来说,城管在探索“柔性执法”时还应该尊崇哪些法律原则?
姜明安:构建法治社会、法治国家、法治政府,其必然逻辑应该是依法治理、依法行政、依法执法。就依法执法而言,首先应是执法范围法定、执法职权法定,不能将执法队伍作为执行特定任务、特定政策目标和清除实现特定任务、特定政策目标障碍的工具,更不能将执法队伍作为执行当地某一个或某几个领导特定指示、完成其政绩工程的工具,或作为清除实现相应领导指示、完成其政绩工程障碍的工具。其次应是执法方式法定、执法手段法定,执法方式、手段是为实现执法目标服务的,但这并不意味着能保证或促成特定执法目标实现的一切方式、手段都是正当的和可行的,无论是罚款、没收、搜查、驱赶等,都必须有法律根据,至于辱骂、殴打,更是法之不允,理之不容。再次应是执法手续法定、执法程序法定,执法者纵然是行使法定职权,采用法定手段,其行为也不一定是合法的、正当的,如果在执法时没有向相对人表明身份、没有向相对人说明理由,没有听取相对人申辩,这种执法行为就构成违法和违反正义。
因此,在探索“柔性执法”时,应该在上述法律框架内进行。
