349页的专业立法研究报告
相对控烟条例的研究，住房保障立法研究几乎是在空白的基础上开始。
北京市法学会房地产法学分会研究中心副主任彭萍表示，他们这个课题组由法学专家、房地产实务专家、律师、行政主管部门研究者等十多人组成，耗时半年多，最终提交给人大常委会的研究报告厚达349页。
课题组选取多个地方调研，包括深圳、广州、上海和重庆。
1月6日，彭萍表示，最终课题组并未对北京是否要对基本住房保障进行立法提出建议，而是对立与不立法的利弊作出分析。
彭萍说，住房保障在国家层面尚未立法的前提下，北京若立法，在立法技术上要有高度的前瞻性，如果以后国家立法出来，两者冲突比较大的话，会有较大影响。同时，立法会对政府行为规制，可能政府还会有抵触。
在张引看来，彭萍他们所作的研究，无论是政府部门还是人大常委会，都很难做到。
北京去年开展的三个法规预案研究项目，控烟条例由中国政法大学卫生法研究中心负责、基本住房保障条例由北京市法学会房地产法学会负责、农村宅基地和农民住房条例由北京市法学会农村法治研究会负责。
张引认为，受委托的三个学术机构有较好的学术资源和智力资源，研究为立法质量打下牢固基础，未来若正式进入立法程序，形成的草案则是经过充分研究论证出来的，而不单是行政机关为实现行政管理匆忙做出的。
立法不再仅体现政府意志
北京市人大推行的法规预案研究制度，在法规起草环节，会以研究为蓝本，维护公民权益、维护公平正义、规范权力运作等理念就已植入进去，“有效避免部门立法和部门利益。”
张引说，立法不是完全为了方便行政管理，也要体现怎么站在民众角度，维护民众的权益，规范政府权力运作，促进社会公平正义。
张引表示，过去立法一般是政府部门起草，一旦形成草案后，架构再改就很难，“再好的法也有部门的痕迹，现在实行这个制度，就是希望通过多方机制解决这个问题。”
立法部门化、部门利益法律化，这都是学术界和人大代表长期批评的一种立法现象。
张引坦言，以前光说要克服部门立法，但没有多大用，“起草机制放在这儿，不知不觉部门的想法就进来了，现在通过专家学者、项目组、多方单位都进来，部门利益得到最大的压缩。”
但这并不意味着立法就抛开了政府部门，张引表示，立法仍要发挥政府的基础性作用，研究提供了一个基础，但是否和实际一致，还需要政府继续研究论证。
应松年和彭萍都表示，课题组在调研时，也会充分听取部门的意见和建议，但课题组是中立的研究机构，不会受部门意见的左右。
创新背后的理念转变
立法机制创新，在控烟条例研究中得到体现。
一方面现有控烟法规规定了检查员制度，并赋予罚款权利；另一方面控烟的体制和机制不顺，实际上“看不到检查员”。
“爱卫会控烟的人，只有半个人”，应松年解释，这一个人除了做控烟还做别的事。
应松年说，控烟是个公众的问题，只能采取公共治理的办法。检查员的任务是劝阻，而不是处罚。
去年12月31日，张引说，控烟条例的预案研究课题组认为，控烟条例立法理念要做一些调整，过去控烟只讲为了公众健康，公共场所不能吸烟；但吸烟者对此反驳说，吸烟是他的自由，法律不能限制公民自由。
现在课题组研究强调，应厘清吸烟妨碍他人健康与公民自由之间的关系，首先在宪法的框架内，把公民权利的理念搞清楚。
另外，治理模式也应摆脱现行的行政治理模式，而是采取公共治理模式，全社会参与控烟工作。
张引表示，过去单纯由执法人员处罚吸烟者，现在研究强调公共治理，由经营管理者劝阻吸烟者，如果不积极履行劝阻义务，则处罚管理者，“这也是国际上比较通行的做法，如果把他们的积极性调动起来，问题能解决很多。”
类似控烟这种问题，还有养犬和燃放烟花爆竹，应松年戏称为“烟狗炮”，都面临行政管理模式下的治理困境，这些问题的解决必须调整固有的行政管理思维，转为寻求公共治理。
三个已经结题的研究项目今后何去何从？张引表示，将对立法的可行性进行重点论证，目前设想的程序是，如果可以立法，就向市委汇报，经同意后列入立法议程，把研究成果转给政府相关部门，由政府部门继续工作。(杨华云)
