今年两会期间,香港特首曾荫权在北京大学发表演讲时表示,金融危机后,为了应对外部需求严重萎缩,中央明确提出要加大调整城乡人口比例,通过加快城市化来释放巨大的内部需求。然而,城镇化速度加快可能侵占农业用地,影响粮食安全。中国城镇化中一个可行的方向,是借鉴香港这种高密度城市发展的模式。
那么,究竟何为香港的城镇化发展模式?与欧美国家的城镇发展路径相比,它最突出和鲜明的特点和优势是什么?对于今日中国内地的城镇化发展又具有哪些借鉴意义?就此,香港中文大学法律学院习超副教授应邀为本报撰文,为广大读者讲述“城镇化道路的香港经验”
习超(香港)
随着战后经济的逐渐稳定和发展,大量外来人群开始移居香港,同时香港人口自然增长率也在迅速提升。短时间内,香港人口数量呈现出爆炸性的增长趋势。1945年,香港人口大约为60万人。而到了1950年,人口总数便已急速增长到接近200万。
早期移居香港的人口,多数聚居在受到战火破坏的港岛和九龙市区,一部分人则在市区附近自行搭建极为简陋的居所。而在人口骤增的情况下,旧有的市政设施不堪重负,居住环境和卫生环境也日益恶化。
1953年圣诞节前夜,发生了震惊香港的石硖尾木屋区大火,造成9人死亡,烧毁木屋2580间,导致53000多人顿失家园。人口激增给香港当时的住房、环境和社会带来了巨大压力。与此同时,香港传统的中国大陆转口港功能却在逐渐削弱和丧失。在这种情况下,香港迅速把握国际产业结构性转移的趋势,开始大力发展制造业。但是,当时市区的土地和厂房供给匮乏,无法满足制造业迅速发展对工业用地和工业厂房的需求。面对人口激增和产业转型的双重压力,从五十年代中期到六十年代,香港政府开始实施大规模的公屋迁徙和公共房屋建设工程,逐渐把人口迁移到市区的外围地带。但是到七十代初期,传统的市区及其外围地带渐趋饱和,又成为制约人口增长和制造业发展的瓶颈。
70年代新市镇发展计划
从1973年开始,香港政府着手规划并实施新市镇发展计划。新市镇发展计划分为三个阶段实施,每个阶段分别发展三个新市镇。第一阶段发展工程于二十世纪七十年代初期动工,建成了荃湾、沙田和屯门三个新市镇。其目标是为约180万人提供居所,当时香港的人口约为420万人。第二阶段发展工程于七十年代后期动工建设,建成了大埔、粉领/上水以及元朗三个新市镇。第三阶段发展工程于八十及九十年代展开,发展了将军澳、天水围和东涌三个新市镇。
新市镇计划的实施,有效加速了香港战后城镇化进程。新市镇提供了大量土地兴建廉租公共房屋,使得居住条件较差的低收入家庭,得以入住环境较好的房屋,吸引大量人口从传统市区向新市镇迁移。1971年,香港有81%的人口在传统市区居住。至2010年9月,九个新市镇的整体人口约330万,约占香港整体人口47%。香港逐渐从以港岛和九龙传统市区为单一中心的集中式城市体系转型为由各新市镇所组成的多中心式城市体系。
城市规模的扩大,为香港加速经济转型和优化经济布局提供了宝贵的土地和空间资源。随着新市镇的发展,香港的制造业逐渐向新市镇转移,而商业和金融业则逐渐向传统市区集中,实现了社会经济资源的优化配置。而新市镇人口的增加和制造业向新市镇的转移也相互产生积极作用。一方面,新兴的制造业为新市镇人口提供就业机会,增强他们对香港的归属感,对保持香港社会稳定起到了积极的作用；另一方面,新市镇充裕的人力资源也为香港制造业腾飞提供了有利保障。
集约型发展更须规范化
香港新市镇发展的经验,具有三个鲜明的特征。第一,高密度发展。香港始终存在人口规模巨大与土地资源稀缺的根本矛盾。这就要求城镇发展中必须提高土地使用效率,实现人口的有效聚集和土地的最优化利用。与低密度发展相比,高密度发展对于解决大量人口住房问题具有显著优势。一方面,高密度发展有利于把等量人口容纳在较小的空间,从而为社区设施、公共设施、休憩设施、绿化设施和商业设施提供较多的空间。另一方面,高密度发展也有利于集中城市基础设施的投放,提高基础设施的使用效率,从而有效降低基础设施的建设、使用和维护成本。《纽约时报》最近一篇文章,在检讨美国宽带网络服务价格昂贵的成因时,就分析了香港因为高密度发展使得电信设施投放集中产生的巨大成本优势。
第二,集约型发展。集约型发展与高密度发展相辅相成、密不可分。高密度发展不可避免伴随着交通、环境、人口、就业等压力。这就要求在新市镇发展中,充分考虑交通、购物、休憩、教育、社区等各种设施的有效、充分配置和配套。为此,香港政府制定并根据实际情况不断修订《香港规划标准与准则》,实现了集约型发展的制度化、规范化和法制化。该文件对城镇化建设中的住宅发展密度、社区设施、康乐、休憩用地及绿化、零售设施、公用设施、内部运输设施等资源的投放和分配,作了各种原则和具体性的规定。例如,每三万人须设置两个网球场,每一万人须设置一个篮球场,每两万人须设置一个排球场,每十万人须设置一个足球场。同时,香港政府致力发展发达、便捷的公共交通网络,缩短新市镇与传统市区之间的公共交通时间,提高公共交通效率。至2010年11月,香港地铁网络全长约175公里,每天载客量约360万人次。
第三,人性化发展。面对高密度发展所伴随的环境压力,香港在城镇化发展过程中充分秉承了以人为本、人与自然和谐共处的理念。各新市镇规划伊始就充分考虑了与自然环境和人文环境的融合。上世纪七十年代,香港政府将占香港面积约40%的环境优美的地区列为郊野公园,并通过立法加以严格保护。新市镇均建设在郊野公园附近。同时,在新市镇规划中,强调休闲设施建设和植物绿化覆盖。例如,《香港规划标准与准则》规定,休憩用地不得少于每人1平方米。静态休憩用地85%须栽种花木,其中60%土地须种植大树。这些人性化的规划和措施,为新市镇居民创造了更为适宜的居住环境,吸引了更多人口向新市镇迁移。
当然,随着香港经济结构逐渐从传统制造业向现代产业转型,今天的香港还面临着诸多的困难和问题。例如,新市镇的本地就业问题、旧城区改造问题、原有工业大厦和工业村的再利用问题。但是,香港社会历经几十年摸索出的这套城镇化经验,应该可以为我国当下的城镇化进程提供一些有益的借鉴。
(作者系香港中文大学法律学院副教授)
