温岭：“参与式预算”的民主样本 (2)

　　这个问题引爆了会场。有人附和并表示不满，也有代表表示：“总需要一部分地方先富起来。”

　　“西边要均衡，大盘要考虑！”郑玉林说完这句话，“啪”地一下把面前的麦克风关掉了。其他代表也不说话，眼巴巴地望着政府官员，但后者紧张得只顾埋头记笔记。

　　村民代表，而非人大代表，是会场里发言最积极、质询最犀利的一群人。在三号会场里，代表们一个接一个抢着发言。一位戴帽子的代表，在发言中不断用手按着帽子，声音发抖地说了两点：第一，目前市政府对于农村的道路建设主要依靠上级的转移支付，而市级和镇级的配套资金没有到位；第二，农村和城市的公交车线路建设需要加强，但政府的资金、补贴不到位，公交就发展不起来。

　　陈世增，来自箬横镇的一位村民代表，一开口就很激动：“现在私家车在街上带客，太严重了，而且拉客的都不是好人，是社会上的地痞、流氓。”说完后，他似乎有些紧张，环顾四周，见无人应声，又大声说，“这个现象我一直在关注，清楚得很。”

　　严厉的质疑下，该会场的发改局、财政局和交通局领导都对这个问题表了态，分别发言3分钟以上，既说了自己的看法，也表了决心。不过陈世增似乎并不特别满意：“没有提出具体的解决办法，我要明年再来看情况怎么样。”

　　会后，他告诉《中国新闻周刊》，自己就是出租车经营者，因为温岭出租车协会没有派代表参加此次的民主恳谈，就“自作主张”代表出租车行业提了这个问题。

　　陈世增是桥下村的村主任，目睹了民主恳谈“从土壤里长起来”的全过程，对它很有感情，因此格外较真。

　　他所在的桥下村，有1800多人。6年前，村里的矛盾很大，每到人大开会的时候，村民就成群结队地去上访。“我们开始搞恳谈，晚上把有矛盾的张三、李四拉到一起，再找几个村民代表，把话掰开来说。”就这样，慢慢解决了纠纷。

　　时至今日，民主恳谈不仅是缓和干群关系、调解矛盾的主要方式，也成了解决村里预算问题的主要方式，水、电、路的重修问题，都是村民参与讨论后决定的。

　　与桥下村一样，温岭市的11个镇都自1999年起开展民主恳谈，并从2010年起，全部推行参与式预算的方案。

　　“不让村民知道就干事，怎么行？现在的农民民主意识很强的，镇里、市里的事情都一清二楚，糊弄不得。”他摆摆手，非常不客气地说了对今天恳谈的评价：“时间太短，意见根本来不及说；项目太粗，谈得不够细。”

　　“这么一大笔钱，花到什么地方去了？！”

　　10点30分，分组恳谈进行了大约一小时后，代表们再次回到主会场，集中恳谈。在这个环节中，各组组长汇报分组恳谈情况，代表们还可以继续提出建议意见，市政府的领导也需与代表恳谈并表态。

　　几个小组长轮番总结小组发言情况。因为每人限时5分钟，组长们的语速都很快。第三组组长站起来说，“我们组共有13项意见……”会场爆发出笑声，大家齐刷刷地往台上看去：八个领导坐得笔直，眼睛直勾勾地望着这个组长，生怕他会让自己下不了台。

　　组长汇报完毕，主持人问大家还有什么意见。坐在第一排的一位花白头发老者问，“提过的问题还能不能补充？”得到肯定答复后，他接过麦克风，劈头盖脸地问：“去年的农村道路养护费用预算3800万，这么一大笔钱，花到什么地方去了？！要一项一项列清楚，不能就列一个大数出来！”

　　农村道路养护费用的支出明细，在分组讨论的时候，已经在多个会场被不同的代表反复提出多次，交通局的领导也解释过了。但是这位老人显然还是不太满意。台上领导们额角，有的渗出了汗。

　　这样的情形，他们也是第一次遇到——今年温岭第一次将部门上年预算执行情况列成明细表，并提前发给代表审议。例如，在《2010年交通基本建设项目执行情况明细表》中，清晰地列出了：危桥改造预算执行率67%，大石一级公路路面整修工程预算执行率42%等数据。农村道路养护的费用也细化到了县道、村道各花了多少的程度。但并没有明确哪条道路花多少，执行到什么程度。

　　多位领导就这个问题表示“不好意思”，并表示下一稿一定会更细化。

　　另一个被质询最多的焦点是：2011年预算中，有些项目需通过融资完成，资金缺口10.6亿。各个小组都有代表提出，在国家政策收紧的情况下，资金到位可能出现问题。话说得最“狠”的要数市人大常委会委员何培根，他不顾刚发过言的交通局长正擦满头大汗，对交通局预算报告评价道：“项目太多，资金空泛！应该做到先有预算，量入为出，有保有压，突出重点，优先保障市人大确定的重点项目和事关民生的项目！”

　　何培根所在的市人大常委会财经工委，是监督各部门预算执行情况的常设机构。政府超过3000万的新增项目需要他所在的部门审议通过。

　　人大办公室工作人员告诉《中国新闻周刊》，从这几年财政预算民主恳谈的情况来看，无论是官员还是与会代表，在沟通方式上都有很大进步。三年前，台下发问的代表还面露怯色，问题也常常与预算无关；台上的政府官员战战兢兢，如临大敌；三年后，台上和台下的人都已经驾轻就熟。代表提问有的放矢，政府官员回答层次分明。

　　“虽然不能说完美，但确实进步很大。就在去年，都还有一场财政预算民主恳谈会，最终变成了抱怨会。”

　　预算真会修改吗?

　　恳谈的结果是否最终真能影响政府预算的修改？

　　在会场上，一位来自温岭西部的代表也对东西部发展不平衡提出了质疑。温岭将要斥资2.6亿，改建东部开发区的81省道温岭段。这位西部代表声音很大：“你们这些领导，没有把我们老百姓放在心里，我们西部温峤镇公路上跑的车比东部的两倍还多，却不在这里投资。”

　　人大主任张学明在随后的发言中着重谈了这个问题：“我们在东部兴建开发区，已经搞了多年，但是连一条像样的公路都没有，大车开不进去，东部怎么发展？老百姓谈到西部的道路需要维修，温峤镇经济发展，路也要修好，这是老百姓的呼声，我们也会考虑的。”

　　《中国新闻周刊》记者注意到，目前通往东部开发区的，是一条高低不平的公路，卡车、轿车、三轮车、马车甚至出殡的丧车都在路上摇摇摆摆地通过，汽车行驶途中，要随时提防冷不丁杀出来的三轮车和高高低低的路面塌陷。

　　会议结束后，《中国新闻周刊》采访了人大主任张学明。他说：“我们要充分反映民意。我们温岭这么大的土地，政府和部分地区的利益肯定有些差别，但是民意也要充分考虑。人大的作用就是搭建一个政府和民众沟通的平台。”

　　当政府的长远规划和老百姓的直接利益产生分歧，如何取舍？目前温岭市级预算恳谈的做法是：选择性地采纳代表的意见。而在“参与式预算”的发源地新河镇，这个问题是以另一种思路解决的。

　　2006年，新河镇通过了一项刚性制度，五人以上人大代表联名提出“预算修正议案”，一旦获得大会表决通过，政府就必须按照议案做出硬性修改。这是国内第一起人大代表行使预算修正权的案例。

　　修正权的提案程序也设计得很有意思：预算的总额固定，代表只能提案削减某项目预算，或是在提高某项目预算的同时削减另一个项目；提案之后、表决之前，还有一个质询、讨论的环节。在这个环节里，不仅是人大代表，列席的普通公民代表也可以发表意见。

　　张三的项目要上，李四的项目就要下，张三、李四都在，那就充分地辩论，看看谁的利益更符合公众的长远利益。这种制度设计，使得人代会成了不同利益博弈的场所。

　　以2010年为例，经过激烈的辩论和质询，新河镇人大代表们最终完成了3项修改内容，涉及资金110万。这当中的利益调整为：将旅游管理与服务的资金150万元减少为120万元，用来增加对农村护村队和“天网”工程的投入增加。

　　陈奕敏说，“目前市一级的人大还不具备预算修改权，在投票的时候依然是只能对预算整体投出赞成、反对，或弃权。”在他看来：人大代表不能行使预算修政权，他们的权力就大打折扣。

　　预算通过后如何执行，在温岭也有实际的监督。张学明告诉《中国新闻周刊》，恳谈结束后，人大常委会将及时跟踪督促政府部门落实恳谈意见，完善预算编制工作，再次提交人代会审查批准。半年度时，再举行部门预算执行民主恳谈，以确保部门预算民主恳谈的质量和效果。

　　而在陈奕敏看来，执行监督是改革的进一步空间。目前，在参与式预算的改革先锋新河镇，当镇人大会议闭幕后，镇人大财政审查小组直接转变为财经小组，由8名人大代表组成，随时可向政府了解财政预算执行情况。 ★