在质疑一些公开数据的准确性的同时，人们追问：为什么大部分部门不执行国务院指示，未按时公开“三公”数据？对于这些部门，是不是应该有相应的问责？那些老百姓关注度高、事关重大的难点问题，是否需要对相关改革作顶层设计才能解决呢？回答是肯定的。
日前，财政部部长谢旭人在代表国务院向全国人大常委会作的2010年中央决算报告中公布，去年中央行政单位(含参照“公务员法”管理的事业单位)、事业单位和其他单位用财政拨款开支的出国(境)经费、车辆购置及运行费、公务接待费，合计94.7亿元。另据报道，虽然国务院三令五申各部门今年7月前公开“三公”消费，但截至7月14日，需向全国人大报告预算、决算的98家中央部门中，仅科技部、国家文物局、中科院、教育部、审计署、中国工程院、文化部、民政部8家作了公开，最近几天又有数家公布，其他大多数单位并未做到。
在质疑一些公开数据的准确性的同时，人们追问：为什么大部分部门不执行国务院指示，未按时公开“三公”数据？对于这些部门，是不是应该有相应的问责？笔者由此想到，那些老百姓关注度高、事关重大的难点问题，是否需要对相关改革作顶层设计才能解决呢？回答是肯定的。
这篇短文当然不可能对“三公”消费的改革作顶层设计，但试图针对“三公”消费引发的一系列问题，提出一些设计建议，并讨论可操作性。
管束“三公”消费的现有制度和程序是否健全？
需要指出的是，只要有政府存在，就会有“三公”消费，它涉及每一级政府机构和每一个政府部门，以及事业单位和其他单位，如国有企业。问题在于，管束“三公”消费的制度和程序是否健全。眼下最为重要的有关问题，是“三公”消费的项目和数量是否公开？一旦“三公”消费发生违规，抑或受到举报，如何及时有效地处理？要解决这些问题，就必须在整个系统内部达成高度共识，尤其是各个政府机构、部门和单位的领导要达成共识。共识不仅仅是“必要性”、“重要性”之类，而主要应是对“三公”消费相关制度及其有效执行的认识，以及一旦出现各种情形的违规如何分别处理的共同约定——或问责，或追究，总之要以党纪国法严加整肃。达成共识并协力遵循，是这一设计的逻辑起点。
事前的制度规范比事后处理无疑更为关键
以往我们对“三公”消费相关制度的理解有偏差，把重点放在了事后处理上。这是一个很大的缺陷。就像经历了全球金融危机，我们讲监管制度时开始更多强调事前监管一样，对于“三公”消费，主要靠事前的制度规范，尽最大可能使不允许发生的“三公”消费不发生，这既可以减少纳税人的损失，优化公共资源配置，又可以避免领导干部违规违纪。
那么，事前制度主要是什么制度呢？是我们既熟知又陌生的公共财政制度。提出建立公共财政制度已经多年，不少人对公共财政制度这个词组已经耳熟，但何谓公共财政制度，它的要义、原则是什么？绝大部分公务员和领导干部又是陌生的。因此，要组织学习，使这项制度在公务员和领导干部中深入人心，并尽快建立真正意义上的公共财政制度，约束公款支出的范围和额度，同时将支出情况透明化。当然，解决“三公”消费还需其他的制度配套，例如现金管理制度，各项支出标准和审批制度，以及违规惩戒制度等。在中国目前的条件下，还需设立公务人员接受礼金、礼品和吃请的制度。在主干制度和配套制度一并作用下，“三公”消费将有章可循。
对有令不行有禁不止的“容忍”伤害了什么？
不过，制度能否起作用，取决于它们是否得到执行。现实的状况是，尽管章法还不够健全，如公共财政制度，但更为严峻的问题是有章(法)不循。透过“三公”消费，不难看到一个长期困扰我们的事实，就是有令不行、有禁不止。当然，细加分析，其中也有“令”和“禁”本身不尽合理、不可操作的问题。但“三公”消费的有令不行、有禁不止，部分政府部门甚至给予很高的“容忍度”，完全不应该。由此造成的结果是什么呢？
其一，政府的公信力受到很大损害。我们看到，目前影响政府公信力的主要因素有二，一是政策多变，二是不能令行禁止。如果说前者还有经验或信息不足的原因，甚至有时还可能是知错就改，但后者就明确涉及政府部门及其政策的权威性、严肃性，以及能否取信于民。譬如，讲公车改革多年，却因为官员们的利益而迟迟不敢触动；又如有实质意义的收入财产申报制度始终未能实行，总是以“很复杂”、“后果很难预料”等为托词，一拖再拖。事实上，公车改革和建立收入财产申报制度都势在必行，越拖问题就越难解决，造成的后果则会越严重。
其二，政府的执行力受到很大怀疑。政府作为行政机关，对各种事务的执行效率是检验其绩效的重要方面。这里，至少有两种可能性，影响了一些政府部门的执行力，第一，政府部门自身乃至官员个人的利益纠缠其中，严重干扰对“三公”消费管理的严格执行。第二，政府部门自身的组织和制度建设存在缺陷，公务员队伍素质有待提高。在现实中，第一种可能性大于第二种可能性。(陈宪)
(作者为上海交通大学经济学院教授，执行院长)
