转变经济发展方式是“十二五”各项工作的主线，节能减排作为一个加强和改善宏观调控、促进产业结构调整的手段而被赋予了更重要的意义。在转方式调结构的背景下，抑制“两高”行业增长、实施资源总量控制、推行差异化减排政策，成为“十二五”节能减排新的政策导向和目标要求，呈现出新的变化。
变化之一: 为“两高”行业发展设置天花板
“十一五”期间，节能减排在抑制“两高”行业过快发展中起到了“天花板”的作用。
“十二五”期间，减排指标增加到4项，“天花板”的作用将更加明显。
我国目前GDP增长过快主要来自重化工业的拉动，重化工业单位GDP能耗远远高于其他行业，对GDP的贡献率仅为28%，却消耗了全国56%的能源。
尽管中央政府不断采取措施控制重化工业的增长速度，但是挡不住地方政府扩张重化工业的冲动。2011年1~2月，六大高耗能行业完成投资2211亿元，同比增长10.9%。清华大学能源环境经济研究所的研究表明，GDP增速过快，在现有的经济结构下，意味着重化工业占工业产值的比重上升，导致结构节能的贡献率迅速降低，这也意味着排污量的增加。
我国高耗能、高排放行业增长仍然过快，产业结构重型化的格局整体上尚未改变。未来很长一段时间都将是节能减排与经济发展相互博弈的过程。“十二五”规划纲要中新增了减排指标，表明中央更加注重利用节能减排的倒逼机制，推动产业结构调整。
工信部数据显示，今年1~2月，六大高耗能行业完成投资比同期规模以上工业投资增速低13.8个百分点。安信证券的报告认为这很大程度上要归功于节能减排。
中国环境规划院大气环境部主任助理严刚认为，“十二五”节能减排指标的设定充分考虑了资源环境的压力、经济社会发展增速以及能源消费增量。
由于节能减排指标的约束性更强，为“两高”行业的发展划出了一道红线。
北京市环保部门近日表示，今后5年将制订更加严格的企业准入制度，冶金、建材、化工等高污染高耗能产业将不能进入北京。
唐山市2011年计划淘汰400立方米及以下高炉、30吨及以下转炉和电炉，涉及炼铁产能405万吨、炼钢产能1324万吨。唐山市工信局局长盛新丰认为淘汰落后产能，将为唐山发展高新技术产业，调整重工业产业结构腾出发展空间。
随着节能减排的深入推进，其“天花板”作用将越来越大。
变化之二:排污总量控制与煤炭消费总量控制并举
据测算，“十二五”期间，煤炭消费量可能达到42亿吨。而在煤炭消费结构、污染物排放水平与2010年相同的条件下，2015年全国煤炭最大允许消费量，仅为28.6亿吨。
目前，我国单位GDP煤耗是日本的15倍，是美国的8.7倍；煤电的转化效率为30%左右，低于发达国家的40%。这样的能源利用效率必然导致污染物排放量的大幅度攀升。一方面是环境容量有限，另一方面是经济增长必然带来资源能源消耗的增长和污染物排放量的增加。出路何在？
“十二五”期间，节能减排政策出现的一个新变化就是污染物排放总量控制与煤炭消费总量控制并举，从源头入手控制污染增量。通过能源消耗总量控制，一方面可以减少污染物排放量，另一方面可以倒逼经济发展方式转变和控制“两高”产业。
自2012年开始，我国将在“三区六群”地区实施区域煤炭消费总量控制试点，包括京津冀地区、长三角地区、珠三角地区，以及辽宁中部城市群、山东半岛城市群、武汉城市群、长株潭城市群、成渝城市群、海峡西岸城市群。这些试点地区都是用煤大区，也是大气污染联防联控的重点地区。
由环境保护部等9部门联合发布的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》提出，政府将严格控制重点区域内燃煤项目建设。
北京已经率先提出了煤炭消费总量控制计划。今后5年，北京要确保降低煤炭消耗量，严格控制新建燃煤设施，加大清洁能源改造力度，将燃煤总量控制在2000万吨以下。在燃煤污染控制方面，北京将进一步调整能源结构，对现有燃煤设施基本完成清洁能源改造。
