“历史违建”存在火灾隐患亟待厘清法律责任

　　中国商网11月17日讯(记者 杨宏生)火灾猛于虎。前一段时间发生的几起火灾事故，给人们留下了惨痛的教训。人们深刻体会到预防火灾，要防范于未然这一道理。

　　2015年8月12日，位于天津滨海新区塘沽开发区的天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司所属危险品仓库发生爆炸。十天之后的8月22日，位于山东淄博市桓台县的山东润兴化工科技有限公司发生一起分离器着火爆炸事故，事故造成1人死亡，9人受伤。

　　9月7日，北京大兴区黄村星城商厦外立面广告牌发生火灾。9月9日，重庆市九龙坡区杨家坪一商场发生火灾。9月16日，福建宁德菊池商厦发生火灾，浓烟滚滚，并扩散至二楼的“东湖幼儿园”。

　　近年来，一些经营场所等公众聚集场所从形成之初便是消防、工商、土地等各种手续不全，未经正规审批就投入使用，在布局、构造、消防设施上都存在“先天不足”，从它建设的那一刻起，就埋下了安全隐患。有些违法建筑存在重大火灾隐患却一直经营至今。一个值得思考的问题是，这些存在重大火灾隐患的所谓历史违法建筑，究竟该由谁来负责？

　　“历史违建”算不算违法建筑？

　　“我们也注意到前一段时间发生的几起火灾，让我们很警醒。我是居住在浙江省温州市鹿城区温州商贸城(当地又称为黄龙商贸城)周边的居民蒋法理。温州商贸城市场内违章建筑面积和消防隐患严重程度均位居温州市首位。在鹿城区像商贸城这类消防隐患非常严重的市场还在非法扩建，由于它们从事的都是易燃的鞋料、皮革物品，给我们周边数以万计的居民人身财产安全带来极大的威胁。毫不夸张地说，这些市场消防问题一日不处理，我们就寝食难安。一旦发生火灾，后果必定不堪设想。”来自浙江省温州市的蒋法理(化名)说。

　　蒋法理说，“我们多次向有关部门反映情况，有关部门均以属历史遗留问题等给予答复了事。”2014年浙江省温州市鹿城区政府对全区各类市场违建调查摸底情况显示，“黄龙商贸城鞋料C区”的违建面积为26000平方米、“黄龙商贸城”的违建面积为48000平方米，两者均属“历史违建”。

　　鹿城区“三改一拆”行动领导小组办公室提供的资料显示，温州商贸城前身为1993年由温州市委牵头、市工商局主办组建的温州工业品中心市场，当时许多事情都是特事特办，建成后一直没有领取房产证。该领导小组办公室还指出，温州商贸城A区、C区的建筑物确为历史原因形成的未经登记性质的建筑。

　　类似温州商贸城这样的“历史违建”究竟算不算违法建筑？如果是违法建筑，其市场经营行为是否合法？

　　北京康达律师事务所律师何江文分析认为，“历史违建”属于违章建筑(违法建筑)。根据自2013年10月1日起施行的《浙江省违法建筑处置规定》，违法建筑是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑和乡、村庄规划区内的违法建筑。设区的市人民政府或者县(市)人民政府可以根据城乡规划法律、法规，结合本行政区域城市、镇规划或者乡、村庄规划的实施情况，制定违法建筑的具体认定标准。

　　根据温州市政府发布的《温州市区违法建筑认定标准(试行)》，“1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施后建成，未依法取得建设用地使用权的；位于旧城区内，1984年1月5日《城市规划条例》实施后建成，未依法取得建设工程规划许可、未按照建设工程规划许可内容建设或超过规划许可期限未拆除的；位于旧城区外，1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》实施后建成，未依法取得建设工程规划许可、未按照建设工程规划许可内容建设或超过规划许可期限未拆除的”，均应当认定为违法建筑。温州商贸城是在上述法律实施后建成的，又是“历史原因形成的未经登记性质的建筑”，所以，这种“历史违建”应当认定为违法建筑。

　　根据《浙江省违法建筑处置规定》第23条规定，单位或者个人以违法建筑作为生产、经营场所申请办理相关证照、登记或者备案手续的，违法建筑处置决定执行完毕前，质量监督、工商行政管理、食品药品监督、税务、文化、安全生产监督、公安等部门不得办理。单位或者个人就违法建筑申请办理供电、供水、供气等手续的，违法建筑处置决定执行完毕前，供电、供水、供气等单位不得办理。据此，以违法建筑作为生产、经营场所，由于前述有关部门一般不给予办理相关证照，所以其涉嫌违法经营。

　　违法建筑“存火灾隐患”谁负责？

　　2015年4月3日，《温州日报》刊登火灾隐患曝光台，其中，温州商贸城为“存重大火灾隐患单位”，其隐患内容有9项：消防车道被占用；防火间距被占用；防火分区面积超过规定的50%；未按规定设置消防水源；未按规定设置室外消防给水设施；未按规定设置室内消火栓系统；未按规定设置自动喷水灭火系统；未按规定设置火灾自动报警系统；局部违章建筑使用可燃材料装修。其督办单位为鹿城区政府。2015年7月30日，《温州都市报》刊登温州市公安消防局发布的“温州市重大火灾隐患曝光台”，其中，温州商贸城的重大火灾隐患为省级挂牌。

　　据反映，位于黄龙商贸城西南角的新B区鞋料市场以市场临时周转的名义搭建了18000平方米彩钢房建筑。紧邻黄龙商贸城的金泰服装市场、九山鞋料总汇同样存在严重火灾隐患。这些市场存在大量易于燃烧的鞋料、皮革、服装等易燃物；消防通道严重不符合规范、消防设施落后，根本没有消防水源；市场内道路管理混乱、交通非常拥挤，已对周边居民的生活带来了极大的不便，对周边居民的人身财产安全造成了极大的隐患。

　　纵观国内多起市场所发生的火灾事故，大多是因为消防隐患未及时发现，或者因为已发现隐患因麻痹而未采取有效整改措施，使市场“带病”运行而造成恶劣后果。因此，确保市场的安全运行，离不开消防等有关部门的管理，而做到有效管理，必须发现并及时整改好消防隐患，彻底解决消防隐患形成的根源，才能保障人民生命与财产的安全。

　　一个更为值得警惕的现象是，一些经营场所等公众聚集场所从形成之初便是各种消防、工商、土地等各种手续不全，未经正规审批就投入使用，在布局、构造、消防设施上都存在“先天不足”，从它建设的那一刻起，就埋下了安全隐患。有些违法建筑存在重大火灾隐患却一直在有关部门眼皮底下经营至今。

　　“我的问题是：长期存在有重大火灾隐患的市场，谁来负责？如何管理整治？我们长期居住在这些市场周边，如何依法维权？一定要等到发生重大火灾之后才彻底解决吗？”针对蒋法理的疑问，北京康达律师事务所律师何江文分析指出，根据《中华人民共和国消防法》的有关规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。据此，温州市政府和鹿城区政府均应对行政区域内的消防工作负责。

　　违法建筑一旦发生火灾，该如何区分责任？在实践中，法院的普遍处理结果是，违法建筑物发生火灾，其所有者和管理者应对火灾受损者承担赔偿责任。侵权人应该对其侵权行为承担责任，但是在侵权人不明，无法认定的情况下，《侵权责任法》第六条第一款规定：“行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任。”第十条规定：“二人以上实施危及他人人身、财产安全的行为，其中一人或者数人的行为造成他人损害，能够确定具体侵权人的，由侵权人承担责任；不能确定具体侵权人的，行为人承担连带责任”。

　　鹿城区“三改一拆”行动领导小组办公室提供的资料显示，温州商贸城占地近500亩，业主单位包括温州市现代集团、双桥村委会。金泰服装市场建筑面积为34000平方米，其业主单位为金泰集团。

　　近些年，各地关于消防事故的责任追究被强化。比如，政府及其职能部门不依法履行职责，在涉及消防安全行政审批、公共消防设施建设等方面工作不力、失职渎职的，要依法依纪追究有关人员责任，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理；公安机关及其消防部门工作人员有滥用职权等行为，要依法依纪处理。发生重大火灾事故的，要依法依纪追究单位负责人、实际控制人、上级单位主要负责人和当地政府及有关部门负责人的责任；发生特别重大火灾事故的，要根据情节轻重，追究分管领导或主要领导的责任。

　　“存火灾隐患”的违法建筑如何处置？

　　我国《消防法》第54条规定：“公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。”第55条规定：“公安机关消防机构在消防监督检查中发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，应当由公安机关书面报告本级人民政府。接到报告的人民政府应当及时核实情况，组织或者责成有关部门、单位采取措施，予以整改。”对于温州商贸城而言，由于其已经被列为省级消防隐患整改督办市场，如果整改不到位市场将面临关停的可能。

　　北京康达律师事务所律师何江文说，《消防法》第15条规定，公众聚集场所“未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求的，不得投入使用、营业。”据此，“存重大火灾隐患的”温州商贸城属于“经检查不符合消防安全要求的”情形，依法不得投入使用、营业。

　　鹿城区“三改一拆”行动领导小组办公室在给浙江省“三改一拆”行动领导小组办公室的回复说，温州商贸城区域涉及两万多从业人员，仓促之间全部推倒事关重大社会稳定问题。

　　根据《浙江省违法建筑处置规定》第11条的规定，“存在建筑安全隐患的”城镇违法建筑，由城乡规划主管部门责令限期拆除。对于一个长期存在重大火灾隐患、确属违法建筑的公众聚集场所，有关部门不能因“属于历史遗留问题”而纵容其继续存在。

　　一些违法建筑为何会长期存在，成为“历史违建”？分析人士认为，这与地方多头管理有一定程度的关系。比如，某县政府在2010年就制定了处理历史遗留违法建筑相关标准及要求，但是在治理中，由于牵涉面广、执法权限等原因，违法建筑出租房除了由派出所进行暂住登记、治安管理，公安、消防等部门进行消防安全隐患排查外，一些职能部门、乡镇安监站只能进行劝说，收效甚微，并不能从根本上解决问题，使违章建筑出租房消防安全出现了管理上的“真空”，长期以来违法建筑出租房呈点多面广量大、遗留问题诸多、情况复杂多样等特点遍布城乡各地。

　　事实上，在如何解决违法建筑的问题上，一些地方已经出台了相关的解决办法，比如，浙江省的《浙江省违法建筑处置规定》，但是，在具体实施过程中，没有落实到位。按照上述规定，县级以上人民政府及其城乡规划主管部门、其他有关部门以及乡(镇)人民政府、街道办事处，“未依照法律、法规和本规定履行监督检查职责或者发现违法建筑未依法处置，造成严重后果的”，由有权机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　查处违法建筑，呼吁出台统一的法律规范

　　近年来，各地违法建设呈上升和蔓延趋势，严重破坏法律权威、扰乱社会秩序、影响社会稳定、引发安全隐患、浪费社会财富，已成为城镇化建设进程中影响土地利用及环境资源的重要因素。虽然各级政府都高度重视违法建设查处工作，也采取了相应措施，出台了一系列政策，但是查处违法建设的条文散见于《城乡规划法》、《土地管理法》、《城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规中，效力层次和适用范围各异，各地没有统一的法律规范，导致违法建设的查处工作缺乏有力依据和法律手段。

　　目前，各地对于如何界定违法建筑，各地出台的标准各异。比如，广西壮族自治区法制办公室2015年9月2日公开的《广西壮族自治区防控和查处违法建设条例(征求意见稿)》显示，“违法建设”是指在城市总体规划、镇总体规划、乡规划、村庄规划所确定的建设用地范围内的下列行为：(一)未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证进行建设的；(二)未按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的内容进行建设的；(三)未经批准或者未按照批准内容进行临时建设的；(四)临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的；(五)改建公共部位建筑物、构筑物及改变房屋性质或结构的。

　　《广州市违法建设查处条例》规定，“违法建设”是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：(一)未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；(二)未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的；(三)未经批准进行临时建设或者未按照批准内容进行临时建设的；(四)临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。而对于该条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。

　　而相比较之下，《南宁市违法建设查处条例》的规定比较简单，该条例所称的“违法建设”是指依法应当取得但未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、临时建设规划许可证以及未按照规划许可证的规定进行的建设。

　　由于目前在监管违法建设方面没有统一的法律规范，面对屡禁不止的违法建设，有关部门采取措施时缺乏有力依据和法律手段。

　　对违建既要“拆房”，更要“查人”——广西壮族自治区的这个做法值得肯定。《广西壮族自治区防控和查处违法建设条例(征求意见稿)》明确，对违法建设既要“拆房”，更要“查人”，拟重点对参与、插手违法“种房”的党员干部、国家工作人员予以严惩，斩断违法建设利益链。

　　公安部近期组织开展了区域性火灾隐患排查工作，确定了80处严重影响公共消防安全的区域性火灾隐患。根据中央综治委《关于进一步加强社会治安重点地区排查整治工作的若干意见》，中央综治办、公安部决定对80处区域性火灾隐患予以书面警示。

　　两部委要求，各级综治组织、公安机关要加强对这些重点地区的排查整治工作，坚持立足当前、着眼长远、标本兼治、综合治理，力争通过排查整治，有效消除各类火灾等治安和安全隐患，有效落实常态化管理制度，有效完善长效工作机制，确保取得明显成效。要严格实行社会治安综合治理领导责任制，对于排查工作不深入、不细致、不彻底，整治措施不力、效果不好，火灾隐患等突出问题没有及时解决、消防秩序混乱局面没有明显改观的，或者发生重特大案事件的地方和单位，要依法实施一票否决权制，并追究有关领导干部的责任。