证监会报送改革请示 注册制有望先行

　　每到岁末年终，回顾这一年的“任务清单”，那些被划掉的计划是成绩，那些依然保留的是遗憾。如果说证监会主席肖钢也有一份任务清单，股票发行注册制改革毫无疑问是排在第一位的。

　　2015年即将过去，留给他的时间已经不多。不过在国务院常务会议决定提请全国人大授权之后，或许在今年最后的几天，这个任务依然有被“划掉”的可能。

　　12月21日，第十二届全国人大常委会第十八次会议在北京举行。国务院常务会议此前提请审议的《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用<中华人民共和国证券法>有关规定的决定(草案)》(下称《草案》)，也将在本次会议上获得审议。受国务院委托，肖钢亲赴会场就《草案》进行解释说明。《草案》能否通过，直接决定了注册制改革能否在2015年正式启动。

　　主动申请授权

　　在今年3月的全国两会上，肖钢第一次直接向市场公开表达了对注册制改革的期望。3月5日下午，他斩钉截铁地对《第一财经日报》说：“我认为注册制的改革有利于股市的健康发展”。

　　事实上，在当天上午的政府工作报告中，国务院总理明确提出，要加强多层次资本市场体系建设，对股票发行注册制改革的要求也从之前的“推进”升级为“实施”。面对这一要求，肖刚随后接受采访时也表示，市场状况和规模已经具备了增加新股供给的条件。

　　今年上半年，肖钢一直希望按照一般程序推动注册制改革，即以《证券法》修法为前提，获得合法性之后，再实际推进注册制改革。4月20日，《证券法》修订草案提请十二届全国人大常委会一审。这让市场各方对注册制改革充满期待。根据经验，8月份提交全国人大常委会二审，10月三审，2015年年底注册制改革即可以推出实施。

　　事与愿违，在经历4、5月份的暴涨之后，A股经历了一个难忘的夏天。股市剧烈波动，市场风险积聚，监管遭遇挑战。对涵盖资本市场方方面面的《证券法》而言，修订也不得不一再搁置。

　　当时，中国经济转型对直接融资市场寄予厚望，股市的资源配置能力亟需提升。在此背景下，修法可以讨论，但注册制似乎不可不推。证监会开始寻求通过人大授权的方式，来解决前置法律限制的问题。

　　“现行股票发行实施的核准制度，是由证券法确立的。实施股票发行注册制改革，需解决于法有据的问题。”肖钢12月21日表示，正因如此，证监会在与有关方面沟通的基础上，研究起草并向国务院报送了《关于提请启动实施股票发行注册制改革法律程序的请示》，建议提请全国人大常委会授权国务院调整实施证券法有关规定，解决实施股票发行注册制改革的法律依据问题。

　　国务院法制办经征求中央有关单位、全国人大及国务院有关部门的意见，并与证监会反复研究之后，形成了《草案》，且已于2015年12月9日国务院常委会讨论通过。

　　本次全国人大常委会议将从12月21日持续至27日，目前有关注册制改革授权事项，官方尚未公布审议结果。

　　“全国人大常委会授权之后，就可以实施了。”中国人民大学金融与证券研究所所长吴晓求日前在出席第四届“领航中国”年度论坛时对《第一财经日报》称，在《证券法》修订完成之前，只要获得授权后，注册制就可以开始试点。

　　先行于证券法

　　注册制何时实施？有人说2年，因为《草案》明确两年内“授权对拟上市交易的股票公开发行实行注册制度”；有人说3个月，因为全国人大同意授权之后，公布规则、征求意见、开始实施大概需要这样的时间。

　　关于注册制实施的具体时间尚不确定，但可以确定的是其将早于修法完成而先行实施。据证券时报报道，全国人大法律委员会认为，股票发行注册制没有实践经验，需要在探索中逐步完善相关制度，将实践证明可行的纳入证券法修订草案。

　　目前国务院有关部门正在针对前一时期证券市场异常波动的情况总结经验教训，研究在证券法修改中进一步完善相关制度需要一个过程。

　　因此，《证券法》修订短时间难以完成。通过授权方式实施注册制改革，是监管层认为最能解决改革迫切需要，又具有可行性的方式。

　　“国务院常务会议请求全国人大常委会授权，在两年内、《证券法》没有修改的前提下，进行注册制试点改革。这预示着最多两年，《证券法》就会修改完毕。”吴晓求称，目前各界对《证券法》有很多不同的看法，若不经过充分讨论，让对资本市场具有消极作用的法律出台是不利的，因此充分讨论是必要的。

　　在他看来，先以授权方式实行注册制，未来不会与新的《证券法》相冲突，因为本质上不会偏差。

　　随着注册制改革预期升温，拟上市企业也在加快申请步伐，IPO排队数量快速增加。截至12月17日，证监会受理首发企业达到718家，其中包括已过会67家，未过会651家。

　　遗留问题待解

　　股票发行制度是资本市场基础性制度，与之配套的做空机制、熔断机制、交易机制甚至监管机制，也亟需得到明确。

　　受前期股市一场波动冲击，监管层对前述多项制度作出调整，从鼓励创新回撤至风险防范。“不创新的市场没有效率，不注重风险监管创新又会带来巨大波动，这需要一个平衡。”吴晓求认为，市场没有杠杆肯定是不行的，“去杠杆”并非不要杠杆，而是优化杠杆。这是监管层需要对其保持高度敏感的一个因素。

　　对于配套制度的改革，吴晓求提出应统筹考虑。比如引入熔断机制，是否还需要保留涨跌停板，是否可以探索T+0?

　　根据安排，2016年1月1日起A股将正式实施指数熔断机制。按照上交所、深交所、中金所此前发布的指数熔断机制相关规定，将设置5%和7%两档熔断阀值。

　　吴晓求认为，涨跌停板制度建立之初，实质上就是“个股熔断”机制，但是后来实践证明存在许多问题，比如本应通过涨跌停使得市场得以冷静，但现实是“敢死队”频频出现，反而助推了市场波动。在他看来，引入指数熔断机制，个股就要有回转机制。否则两边管制，并不一定会减轻市场波动。

　　“不要以为熔断机制就必然会消除风险、会消除市场波动。”吴晓求认为，市场一旦有风险、波动还是会存在。如果两个“闸口”都控制，可能会对投资者规避风险的机制形成缺陷。“所以，我提倡宏观上熔断，微观上就别熔断了。”

　　另一个备受争议的问题是大监管。吴晓求认为，合并“一行三会”不大可能。在他看来，监管滞后以及监管独立性缺失，是此次股市危机的原因之一。

　　他所谓监管滞后，是指监管理念和方法跟不上创新步伐。对新产品缺少认知，对新产品带来的风险缺乏深度理解。监管独立性削弱，是指监管层在某些时候会动摇对主要目标的定位。正常而言，保持市场公平交易，是监管部门最重要的责任。

　　“这就触发人们对中国整个监管架构独立性的思考。”吴晓求称，可以在厘清金融市场监管职能的基础上，组建一个新的超级监管者，央行独立于此之外。