聚焦审查起诉环节退回补充侦查 退而不查较普遍

制图/王鲁坤

　　编者按 审查起诉环节退回补充侦查的现状如何？如何构建新型诉侦关系？本期从基层调研的角度关注相关问题，提出完善建议，以期推动这一工作顺利开展。

　　审查起诉环节退回补充侦查，是检察机关公诉部门依照法定程序，要求侦查机关在原有侦查工作的基础上，对案件中的部分事实情况作进一步调查、补充证据的一种诉讼活动。近日，湖南省长沙市检察机关对侦查机关移送审查起诉案件退回补充侦查(下称退补)适用情况开展了专题调研。笔者从分析退补案件的现状及原因的角度出发，对完善退补工作提出几点建议。

　　退补案件的情况、特点

　　从调研情况看，实践中退而不查、查而不细、查而不清甚至以说明代替侦查的现象时有发生，严重影响了办案效果，也浪费了诉讼资源。

　　退补案件情况。2012年1月至2015年3月，长沙市检察机关共受理公安机关移送审查起诉案件24028件39556人，经审查后第一次退补(下称“一次退补”)5096件10930人，退补率为21.2%(件)和27.6%(人)；第二次退补(下称“二次退补”)1547件3648人，占一次退补数的30.4%(件)和33.4%(人)。其中，2012年、2013年、2014年、2015年1月至3月的一次退补案件数、退补率(件)具体情况如图一所示，二次退补案件数及占一次退补案件数的比例(件)具体情况如图二所示。

　　退补案件特点。其一，从退补案件的类型来看，主要集中在多人多起、一人多起等重大疑难复杂案件，约占退补案件数的80%。其二，从退补后退而不补的数量来看，呈逐年增多趋势。2012年1月至2015年3月，退而不补的案件共951件。其中2012年250件，2013年260件，2014年346件，2015年1月至3月95件。因侦查机关的原因造成退补的有845件，约占退而不补案件总数的89%；因检察机关的原因造成退补的有106件，占退而不补案件总数的11.1%。其三，从退补后案件的处理来看，经两次退补后作不起诉处理的有2003人，占二次退补总人数的54.9%。

　　退补中存在的问题

　　补充侦查质量不高，退而不查、查而不清现象较为普遍。上述退补案件(尤其是经济犯罪案件)中约有六分之一的案件，侦查机关未依据补充侦查提纲进行实质性侦查。对于需前往相关单位调取物证、书证等证据材料、查明其他相关涉案人员等常见的补充侦查要求，侦查机关一般未做相关工作，而以办案说明予以回复。

　　补充侦查消极懈怠，拖延不查。一是有的侦查人员抵触退补，往往等到退补期限将届满时以无法调取等办案说明进行敷衍。二是毒品犯罪案件中，涉及运输毒品的相关乘车书证，同案犯罪嫌疑人之间的通话详单、手机信息记录及银行账户流水信息等对佐证犯罪事实有重要作用的证据，退补后仍未引起重视。

　　补充侦查期限用尽，出现超期侦查、超期羁押现象。实践中，绝大多数退补案件用完了法定侦查期限，尤其在2012年刑事诉讼法实施前，犯罪嫌疑人未羁押的案件，退补时间超过1个月的情形时而有之，甚至有超期羁押的情形。而有的补充侦查工作并不需要花费1个月的时间，拖延办案势必导致积案增多，严重影响诉讼效率。

　　退补范围扩大，随意性大，缺乏制约性。除启动法定的三种退补事由外，有的检察机关将犯罪嫌疑人在逃或患有严重疾病丧失诉讼能力无法到案的、为落实宽严相济刑事政策给予当事人一定和解时间的、需要做相关鉴定的、因法律适用存在争议需请示的案件，均以退补来解决办案超过期限的问题，其实这都不属于法定的退补范围。

　　形成的原因

　　上述问题形成的原因主要有以下几点：考核机制不科学，一些侦查人员对退补持无所谓态度。侦查机关以立案数和逮捕数作为各办案部门的绩效考核标准，这导致有的侦查人员往往以逮捕为办案导向，即在报捕前积极收集证据，批捕后就不注重完善证据。由于检察机关的不起诉决定与侦查机关的考核不挂钩，而被拘留的犯罪嫌疑人往往不会申请国家赔偿，这使得一些侦查人员对检察机关作出的存疑不起诉决定持无所谓态度。

　　办案力量不足，增加了退补案件。实践中，很多侦查人员承担着侦查办案和社会治安治理的双重工作，导致其无充足时间专注于案件侦办。而检察机关公诉部门普遍存在案多人少的矛盾，为避免办案超期，不得已采用退补的方式缓解办案压力。且侦诉双方办案人员不同程度地存在对事实和证据把握不准，侦查取证、审查把关不到位的情况，这也会导致退补案件增加。

　　受案机制不完善，无法倒逼侦查取证。目前，检察机关采用网上办案系统，统一受理案件，由于案件管理部门只作形式审查，对有无管辖权、不捕后又移送起诉时是否补充了证据、退补后是否按要求进行补充等均未进行全面审查。同时，现行法律对于检察机关在何种情况下可以不受理侦查机关移送的案件没有明确规定，检察机关内部亦未出台可操作性的规定，导致其难以从初始环节对证据不到位的案件进行制约。

　　办案期限设计不合理，借退补期限缓解办案压力。一是重新鉴定。法律只规定重新鉴定时间在审判阶段不计入审判期限，如果在审查起诉环节，当事人要求重新鉴定的，在鉴定意见未作出前，检察机关只好退补。二是督促犯罪嫌疑人到案。审查起诉阶段犯罪嫌疑人不到案是普遍现象，检察机关常以退补为手段来督促侦查机关确保犯罪嫌疑人到案。三是技术处理关联案件。有的案件因与其他同案人员的处理有重大关联，在事实清楚、证据比较充分的情况下，需等待同案判决后再作处理，有的检察机关往往以退补来延长办案期限。

　　完善监督制约机制

　　退补作为侦查活动的延续，有利于查清案件事实和完善证据，保证公诉案件的质量。但补充侦查不是每个案件都必须经过的程序。为减少程序倒流，切实提高诉讼效率，笔者建议采取以下对策：

　　转变司法理念，构建新型诉侦关系。由于公诉环节的证据源于侦查环节，一旦法庭认为证据不足而作出无罪判决，这既否定了公诉部门的指控，也否定了侦查部门的工作。因此，侦诉人员要切实提高思想认识，转变司法理念，提升责任意识。公诉人员在审查案件时要严格把握起诉条件，积极引导侦查人员全面收集证据，强化固定、保全证据，有效避免因证据发生变化出现屡查不清的情况。还要采取人员交流和组织侦查人员参加庭审观摩活动等方式，促使侦查人员提高工作责任心，严格按照犯罪构成要件和提起公诉的要求收集、固定证据，以形成侦诉合力。

　　健全科学的考核评价机制，完善相关职能职责。一是侦查机关应适当地将刑事侦查职能与社会治安治理职能进行合理划分，让办案人员有精力去办理刑事案件。二是建立案件评估与追责机制，调动侦查人员补充侦查的积极性，对于检察机关作出存疑不起诉决定的案件，可依据相关机制对侦查人员进行追责。三是检察机关案件管理部门要制定操作性较强的受理案件规定，对不捕后未取得实质性证据而移送起诉的案件、退补重报时未按要求补充影响定罪量刑证据的案件，制定相关制约措施，明确受理案件标准，真正从源头上保证案件质量。

　　加强沟通与配合，建立健全引导侦查和退补跟踪机制。健全公诉引导侦查机制，加强侦诉人员之间的沟通，让侦查人员领会退补的意图，有的放矢地开展工作。加强对退补案件的跟踪监督，适时引导侦查，共同解决问题，提高补充侦查的针对性。侦诉双方还要适时合议，对多发、常见案件指控犯罪最低证据标准达成共识，从源头上减少认识分歧。

　　严格监督制约，充分发挥退补的作用。准确把握适用退补的条件，对拟退补案件，应列明具体补充侦查意见，详细阐述退补事项及其理由，增强退补提纲的说理性，提高办案效率。对补充侦查不能达到预期要求的，直接依程序予以处理；对非法定退补事由的，依法快速处理。同时，增强对侦查机关消极取证、片面取证等活动的监督意识，通过运用纠正违法、检察建议等法律监督手段，促使侦查人员提高补充侦查取证意识，提高办案质量。及时跟踪退补案件的后续处理情况，对退补期限届满未移送审查起诉的，及时要求侦查机关说明理由，对退补中的违法行为，及时发出纠正违法通知书。

　　(祝珍明 刘慧 作者分别为湖南省长沙市人民检察院副检察长、检委会专职委员)