环保法落地生根需问责制度走出纸面

对话动机

　　今年政府工作报告中提出，重拳治理大气雾霾和水污染，加大工业污染源治理力度，对排污企业全面实行在线监测。强化环境保护督察。新修订的环境保护法必须严格执行，对超排偷排者必须严厉打击，对姑息纵容者必须严肃追究。

　　新环境保护法实施一年多以来，是否长出了“钢牙利齿”？还是在实施中遇到了障碍？如果遇到了一些障碍，又该如何破解？围绕这些问题，《法制日报》记者与业内专家进行了对话。

　　对话人

　　中国政法大学教授、中国环境资源法学研究会副会长 　　　　　　　　　曹明德

　　中国人民大学副教授 　　　　郑 华

　　《法制日报》记者 　　　　　　陈 磊

　　《法制日报》实习生 　　　　　陈佳韵

　　执法机关实施新法力度大

　　记者：修订后的《中华人民共和国环境保护法》自2015年1月1日开始实施至今，已经一年有余。

　　环境保护部数据显示，2015年，全国各级环保部门下达行政处罚决定9.7万余份，罚款42.5亿元，比2014年增长了34%。全国环境保护大检查共检查企业177万家，查处各类违法企业19.1万家，责令关停取缔2万家、停产3.4万家。

　　环境保护部公布的数字，是否意味着环境保护法在过去一年长了“钢牙利齿”，给环境保护工作带来了巨大改变？

　　曹明德：可以这么说。新环境保护法实施后，赋予环境保护行政机关更多的执法权，环保部确实非常重视环境执法，跟以往相比，法律的实施力度是挺大的。

　　具体到这些数据，说明行政执法对污染企业的处罚力度比以前明显提高。第一个数据反映的是行政处罚和罚款数额，后面的数据是受处罚企业的数量和被检查企业的数量，比往年明显增加，执法机关是在认真实施新环境保护法。

　　记者：统计数据显示，新环境保护法实施后，2015年国务院及相关部门起草或制定发布配套性法规、规章和规范性文件达85件，例如，《水污染防治行动计划》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等。

　　这应该意味着，我国环境保护法律体系日渐完善。

　　曹明德：应该说，立法上是向前前进了一步，但是离环境保护法律体系完备还有距离。

　　现在，“大气十条”“水十条”“土壤十条”已经出台了，但土壤污染防治法还没有出台，所以，在环境保护立法方面，还不是很完备，有些领域的法律仍然欠缺。此外，还有包括环境税法、气候变化法等还没有出台。还有动物保护法律，我们还缺乏一部防止虐待动物法。从这个意义上说，环境保护法律立法是有所进步，但是离完备还有距离，还需要继续努力。

　　郑华：在现代社会，政府发挥职能的作为之一，就是要纠正社会中人们的负外部性行为带来的影响，要达到这样的目的，就需要用立法的方式来纠正负外部性行为。相关立法的进展既是有意义的，也是老百姓愿意看到的。

　　有些地方政府没有重视新法

　　记者：2015年2月25日下午，针对山东省临沂市部分企业存在未批先建、批建不符、久试不验、偷排漏排、超标排放等环境违法行为，受环境保护部委托，华东环保督查中心对临沂市主要领导进行了约谈，并且提出了限期整改要求。据悉，这是新环境保护法实施后环境保护部首次“约谈”地方政府“一把手”。

　　据不完全统计，2015年环境保护部公开约谈了15个市级政府主要负责人。这是否说明，在新环境保护法实施过程中，有一些地方政府环境保护责任落实不力呢？

　　曹明德：可以这么说。新环境保护法实施以前，政府的环境目标责任制在相关法律中也有规定，但规定得比较笼统，流于形式。新环境保护法规定了地方各级政府和环境保护部门对环境保护的相关责任，对于没有尽到监管责任的，将被问责。

　　在实践中发生的约谈案例，说明有些地方的政府领导和政府官员没有重视新环境保护法的相关规定，对于新法的理解和认识也不到位。根据新法，环境保护不仅是环境保护执法机关的事，地方政府甚至地方党委都应当肩负起这个责任。环境保护涉及到当地的经济发展、产业结构调整、能源结构调整等战略决策问题，没有地方政府的重视，光靠环保执法机关不可能解决环境保护问题。

　　郑华：从中央政府督促地方政府这样做，用环境指标来考核地方政府在行政职能中的绩效，如果地方达不到要求就追究地方政府的责任，是十分应该的，也是正当的。因为，不管是中央政府还是地方政府，都有责任为公众提供这样的制度和公共政策，规范和扭转社会上的各种经济活动带来的负面影响。

　　记者：2015年12月，环境保护部、公安部和最高人民检察院决定对江苏省靖江市原侯河石油化工厂填埋疑似危险废物案件和广东省东莞市长安镇锦厦三洲水质净化有限公司进行联合挂牌督办。要求两省环保、公安和检察机关高度重视、各司其职、密切配合，按照挂牌督办要求抓好案件调查处置工作，并向社会通报两起案件的案情和督办要求。

　　公开资料显示，这是新环境保护法实施近一年时，环境保护部、公安部和最高人民检察院首次启动联合挂牌督办环境违法案件。

　　给人的感觉，在新环境保护法实施中还是遇到了些障碍。

　　曹明德：打击环境违法，特别是涉及环境犯罪方面，我们现行的法律实施存在着一些问题，特别是行政执法机关和司法机关相关程序上的衔接问题，这需要从顶层设计上解决。在制度建设上，有好多解决办法，比如设立环保公安分局、环保检察机关。从目前来说，环境保护法没有这方面详细的规定，也没有形成顺畅的衔接机制。

　　郑华：联合督办这种形式，应该是解决环境违法问题的一个重要机制，因为环境问题不是一个国家机关能够解决的。政府不是哪一个部门对环境负责，而是所有政府部门都应该对破坏环境的行为进行监督和纠正，还包括其他国家机关的介入，因为环境问题不是某一个人某一个地区某一个部门的事情，所以，联合督办这个机制应该常态化。

　　记者：今年政府工作报告中提出：新修订的环境保护法必须严格执行，对超排偷排者必须严厉打击，对姑息纵容者必须严肃追究。

　　该怎么理解？　

　　曹明德：新的环境保护法2015年1月1日开始施行，环境保护部非常努力贯彻这部法律，但执法过程中也存在一些问题，比如地方政府可能认识不到位，实践中会存在执法不力的情况。政府工作报告中的提法传递的信号是，我国要继续加大执法力度。

　　郑华：环境保护法从没有法到有法，从法的落实到法的执行，再到真正见效，到老百姓看到实效，这肯定会有一个过程，这个过程需要一段时间，而且必须长期抓才能做到。

　　环境问题等于是在市场经济活动中产生，是市场行为必然的结果，是完全市场经济解决不了的问题，必须由政府出面并且长期督办才能解决。也就是说，只要有市场，只要有市场经济，保护环境的工作就一刻也不能停，这还只是一个开始，还应该通过立法把执法行为常态化。

　　环境保护法没有严格执行或者环境保护工作绩效不明显，肯定是存在着部门利益，还有个人、企业等微观主体利益和社会利益的矛盾，因为这些微观主体的行为只注重自身的成本和收益，他们并没有考虑自己的行为对社会造成的影响，通过加大执法力度可以告诉所有的环境主体，环境是大家的，每个人都应该纠正自己的负外部性行为，该负起责任的负起责任，政府也应该出台各种公共政策，尽可能改善环境问题。

　　记者：如果环境保护法没有被严格执行，那么是什么障碍导致的？　

　　曹明德：第一个障碍是，有的地方政府的决策者在认识上可能仍然存在一些偏差，在经济发展、环境保护与社会发展这三者之间的关系上，还存在较大的惯性，仍在强调经济发展与社会发展，把环境保护放在次要的地位，而非优先的地位。第二个障碍是，有的地方政府没有领会新环境保护法的精神。第三个障碍，我国经济下行压力比较大，地方政府会在经济发展与环境保护之间进行权衡，从短期来看，权衡的结果是，执行环境保护法会增加企业成本，这样的考虑会导致环境保护法没有被严格执行。

　　关键在地方政府执法力度

　　记者：2016年伊始，中央环保督察组正式亮相，首站进驻河北。新成立的中央环保督察组主要督察省级党委和政府贯彻落实党中央、国务院环境保护重大决策部署情况，落实环境保护“党政同责”“一岗双责”以及责任追究等。

　　政府工作报告中也提出“对姑息纵容者必须严肃追究”。

　　曹明德：这一块，环境保护法已经规定得很清楚。根据2015年的执法情况，不太理想的是，有些在全国范围内很有影响的案件，我们也没有看到有地方政府领导因为环境保护不力而引咎辞职这种情况。

　　希望今年的法律实施过程中出现这样的典型案例，对于漠视、懈怠、不作为的地方政府，应当追究地方政府“一把手”及环保部门“一把手”的责任，起到法律威慑作用。

　　郑华：在公共领域，比如公共环境这些公共资源，发生问题后追责到具体的某一个人、某一个企业，可能是有困难的，但是一旦建立一个督查督办的机制，然后加强监督力度，也还是不难找到污染源头的，一旦查到了，该谁负责就负责，该谁承担责任就承担责任，该重罚就重罚，这种重罚的高压态势在日后能够起到一个示范效果和威慑作用，让更多的人重视保护环境，而不是为了自己的利益破坏环境。

　　记者：环境保护部部长陈吉宁表示，在把2015年列为环境保护法的“实施年”基础上，继续把2016年作为环境保护法的“实施年”，做好环境保护法的实施。

　　针对环境保护法实施中面临的障碍，您认为应该如何破解？

　　曹明德：最大的障碍，仍是地方政府及地方环境保护机关在执法上存在偏弱的现象。去年，环保部门很努力，但环境质量状况以及污染的形势，距离广大社会公众的期待，离美好环境的向往，还有很大差距。

　　希望在未来环境执法过程中，先从地方政府和环境保护机关的执法力度上下功夫。

　　记者：环境保护法如果要想实施得更好，需要制定哪些配套的法律、法规或行政规章？

　　曹明德：除了前面提到的土壤污染防治法等法律之外，环境保护法实施的细节问题，可以由环境保护部制定行政规章，便于地方政府在执法时有一个具体的执法依据，改进环保执法。

　　有些可以通过司法解释解决，比如环境公益诉讼的问题，对环境行政机关不作为对公民的权益产生损害的，可以提起行政公益诉讼。

　　郑华：环境保护是一个经济行为，是一个关乎到所有人的公共产品供给和收益的行为，大家已经意识到，环境的破坏实际是把我们每个人都陷入到“囚徒困境”当中，只有我们每个人一起合力破解，才能走出“囚徒困境”。

　　一方面，政府要积极作为，实施公共政策，用税收、管制等办法纠正这些不良环境违法行为；另一方面，每一个微观主体，无论是老百姓，还是企业，都需要强化合作意识，强化互相监督、互相制约，保护环境。

　　下一步，相关法律要制定得细一些，从宏观立法到部门法，要有一个长期的立法规划，环保部门也要进行改革，让环保部门的人员，有权力、有能力站出来执法，同时又不会受到各个利益主体的牵制，让他们拥有独立执法权，从而更好地行使保护环境的执法权力。

　　制图/高岳