“苍蝇”乱飞腐蚀执政根基 基层反腐如何回应百姓期待

　　编者按：“苍蝇”虽小却经常“飞”在群众身边，让群众深受其害，并腐蚀党的执政根基，必须严厉惩治。

　　习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调，推动全面从严治党向基层延伸。十八届中央纪委六次全会将坚决整治和查处侵害群众利益的不正之风和腐败问题，切实加强基层党风廉政建设作为2016年七项任务之一作出安排。

　　根据中央要求，“两学一做”学习教育将深入展开。为全面了解百姓对身边腐败和不正之风的感受，以及对基层反腐的期待，半月谈社情民意调查中心专门设计了微信调查《“我眼中的基层反腐”调查问卷》(以下简称调查问卷)，调查共收到2315份有效问卷。

　　面对百姓对基层反腐深入推进的期待，结合半月谈社情民意调查中心的数据调查和记者调研，本专题将透视基层反腐新的着力点和新鲜经验。

　　身边的腐败最可恨

　　近年来，各地不断加大对群众身边腐败的查处力度，成效显著。调查问卷的结果也印证了这点。但仍然有一些“苍蝇”或独自潜藏于群众身边，或聚集群众身旁。这些群众身边的腐败和不正之风不仅破坏党和政府形象，更直接侵害了人民群众切身利益，刺痛民心。

　　“蚊蝇叮咬”的多发领域

　　截留农村低保户的“养命钱”，骗取农业保险的“救灾钱”，侵吞农民耕地补偿款的“土地钱”，克扣贫困家庭“扶贫款”……从中央和地方公布的一系列案件来看，影响群众“获得感”的“小官大贪”、基层腐败等现象仍然不少。

　　一些违纪违法者级别虽低，但胃口极大，涉案金额令人瞠目；一些地方群众身边的腐败点多面广，在末梢“吸血”导致“痛痒”一片，百姓深恶痛绝。

　　据统计，2015年全国共查处群众身边的“四风”和腐败问题8万多起，处理9万多人，近2万人被点名通报。最高检查办的“三农”领域相关职务犯罪达11839人；在事关群众切身利益的征地拆迁、社会保障、教育、医疗等民生领域查办职务犯罪8699人。这些数据既是我们党风廉政建设和反腐败取得巨大成效的注脚，也从一个侧面反映了当前基层贪腐和不正之风依然不可小觑。

　　从去年11月开始，江苏省开展为期一年的查处群众身边的不正之风和腐败问题专项督办行动，重点围绕反映基层干部在土地征收流转、“三资”管理、惠农补贴、扶贫救济、低保资金管理使用、城市拆迁改造等6个重要方面开展督查督办。

　　截至目前，江苏省纪委已分三批挂牌督办问题线索190件，查处相关责任人323人，其中给予党纪政纪处分207人；各市挂牌督办问题线索596件，查处704人，其中给予党纪政纪处分485人。

　　一些案件影响恶劣，损失严重。在338省道拆迁安置房工程建设中，由于相关基层干部失职渎职，让无建筑工程资质的个体包工头承接安置房建设工程，偷工减料，使新房成危房，造成直接经济损失1223万余元。半月谈调查问卷显示，“权力寻租、权钱交易”位列“您最反感身边哪些不正之风”选项的第2位。

　　近年来，随着国家惠农政策的不断出台，真金白银大量投向基层，一些借机侵蚀惠农资金的贪腐蛀虫也不断出现。安徽省人民检察院的工作报告显示，2015年，安徽省检察院开展了惩治惠农扶贫领域职务犯罪专项工作，共立案查处389人。查办基层组织人员职务犯罪635人。

　　安徽马鞍山市一街道的村支书，因挪用村集体资金给村两委班子购买商业养老保险而被追究刑事责任。他告诉记者，过去村干部没人干，但近些年却“抢着干”，原因之一就是国家惠农资金和项目越来越多，一些人认为“有油水可捞”。他说，当时自己所在的村面临村改居的征地拆迁，涉及土地千余亩，“征迁资金流入流出达上亿元”，自己是村支部书记和村委会主任“一肩挑”。因此，在拿到村集体的征地补偿款后，快退休的他决定给自己和村两委班子购买商业保险。

　　“我们一共花了60万给村两委班子6人购买了商业养老保险。”他说，当时的想法就是，干活的时候村干部冲在前面，到老了应给自己留些保障。

　　基层贪腐四大类

　　记者调查发现，虽然基层贪腐和不正之风手段繁多，但是“万变不离其宗”，概括起来主要存在以下四种“手法”。

　　——强占掠夺型。记者调查发现，在基层贪腐中，比较常见的就是利用职务便利侵占。江苏沭阳县悦来镇叶上庄村会计叶敬学就是其中之一。叶敬学利用职务之便，将本村81.45亩小麦受灾保险理赔款共计8500元，以及国家给农户的种粮补贴余额1.36万元占为己有。

　　为了侵占群众利益，甚至有村党支部书记在收取水费时，擅自将每亩70.8元的水费提高到每亩93元，多收村民水费共计2.6万余元。

　　有些侵占，虽然数额不大，但侵占的是村民的保命钱，群众深恶痛绝。江苏淮安市淮安区仇桥镇汴塘村党支部副书记顾兵就利用经办低保的职务之便，连续6年侵吞低保金1.8万余元。位列“您认为哪些腐败对民众生活影响最直接”选项的第1位。

　　——伪造骗取型。除了直接的侵占，一些基层干部往往还通过伪造事实和证明等方式骗取、套取、冒领和违规申领国家相关补贴。“一个渔场的职工，竟还能领取国家种粮补贴。”湖北省纪委工作人员在掌握相关线索后这样说。经实地核查发现，2013年至2014年，上述渔场每年全部向外发包，且并没有人种植粮食作物，但该渔场仍以行政管理人员、职工及家属的名义申报国家惠农补贴，累计套取国家补贴资金逾25.33万元。

　　安徽省宿州市检察院反贪局负责人表示，通过查办案件发现，利用国家惠农政策机会非法骗取套取各类补贴资金是近年来基层贪腐的主要方式之一。如针对早年村里通过集资方式建学校导致的负债，国家通过给予补贴方式解决，有些村干部就利用这个机会，伪造几十万元的单据和欠条，甚至伪造建校合同，到财政部门骗钱。

　　——吃拿卡要型。基层群众反映，吃拿卡要型的贪腐和不正之风是他们感受最强烈，也是对基层党和政府形象伤害最大的问题。表现之一就是一些基层干部利用手中的权力，收取所谓的“感谢费”“好处费”“跑腿费”等。

　　如云南的一位乡镇扶贫办主任，在实施扶贫整村推进等项目中，以收取办公费、项目协调费为名，违规向53个村民小组和1个村委会收取“赞助费”12.45万元。扶贫领域的贪腐问题位列半月谈调查问卷“您认为哪些腐败对民众生活影响最直接”选项的第3位。

　　安徽凤阳县一村干部，因其所在的村有库区移民后扶项目，他就打起了项目的主意。按照国家要求，纳入后扶项目的库区移民可以享受每人每年600元的补贴资金，连续补贴20年。

　　“我负责移民填表登记往上申报。我们村很穷，一年村干部工资收入不过一万多元。移民摸底登记要下乡、坐车、吃饭，我想这是给他们在办事，收点跑腿费理所当然。”见到记者时，他这样解释他办事收钱的原因。按照这一“花钱才给群众办事”的逻辑，这位村干部一共收受了十几户移民少则“一两千”多则“六七千”的好处费。

　　借办酒敛财也是老百姓深恶痛绝的问题。重庆市巫溪县文峰镇村民吕才富说，前些年农村的一些干部借办酒敛财，办一次酒的收入顶得上群众好几年的收入。

　　在教育和医疗领域吃拿卡要的现象也高发频发。广州市纪检监察部门在2015年9月21日举行的定期新闻发布会上一次就通报了五起查处的教育、医疗领域违反中央八项规定精神的典型案例，相关责任人因违规收受红包、礼金、购物卡或接受宴请行为受到党纪、政纪处分。

　　——贪污挪用型。西南政法大学教授王安白表示，基层贪腐的另一种表现形式就是一些基层干部利用手中权力，非法占用集体资金，甚至侵吞集体财产。

　　重庆长寿区海棠镇金子村党支部原书记龚云才就因违规出借集体资金、在土地复垦信息确认工作中不认真履职，受到留党察看一年处分，村综合服务专干兼报账员程海凤受到党内警告处分。

　　无独有偶，江苏扬州市江都区真武镇滨湖社区党支部书记徐正新等人，违规擅用村集体资金共计2.4万余元，为本人及其他4名村干部支付应由个人承担的社会养老保险金。

　　在一些地方因为招待支出大，甚至有村干部套取挪用村集体资金用于招待支出。

　　窝案串案不可小觑

　　记者采访中发现，近年来，基层腐败案件中，涉及部门的系统性腐败不在少数，“一腐腐一窝，一贪贪一串”的现象时有发生。宿州市检察院反贪局负责人在接受记者采访时曾谈到，近年来该局查办的贪腐案件中一半都是窝案串案。如该局查办的开发区城建执法贪腐问题，涉及十多人，从城建执法大队的一把手到下面的分队长几乎都涉及。都是通过收受钱财，为违章建筑开绿灯，执法犯法、权力寻租。

　　再比如国土部门，该市下属的县国土局长几乎全部涉案，其中宿州市灵璧县国土局从局长到执法大队大队长几乎“全军覆没”。主要涉及矿山开采监管领域，全县大大小小几十家开采企业，很多是证照不全，没有资质的。但国土监管部门睁一只眼闭一只眼，只要给钱就可以开采，采得多就收得多。

　　记者调查发现，一些地方出现涉农扶贫等职能部门与村干部相互勾结、“利益均沾”“抱团”腐败的现象。

　　在广西河池市，办案人员调查发现，监管人员与屠宰厂勾结，套取国家对病死猪无害化处理的补贴，系列窝案涉案人数达52人，一些贪污、渎职行为达5年之久。

　　中国社会科学院廉政研究中心副秘书长高波认为，基层干部拥有“最后一公里”的权力，群众身边的腐败是看得见的“苍蝇”，严重损害党和政府形象，必须高度重视，严肃查处。(半月谈记者 杨玉华 凌军辉 韩振 梁建强)

　　为基层反腐建言献策

　　小官大贪问题，治理的难点和重点在哪里？让我们一起来听听基层干部、专家学者和记者对此都有着怎样的观点和看法。

　　主持人：小官大贪，除了他们的主观原因外，是不是说明在一些地方，我们的防范和监督措施存在不足和漏洞？

　　中国社会科学院廉政研究中心副秘书长高波：近年来，各级党委的主体责任和纪委的监督责任意识不断强化，正风反腐的成效深得党心民心，群众的获得感不断提升。但在有些地方，层层传导压力，逐级落实责任的力度还不够，有的地方监督制度有，但是落实不到位。

　　当前党和政府不断加大扶持三农的政策力度，惠农项目和资金越来越多，由于这些资源的分配主要靠基层干部落实，某些干部长期负责某个领域、某项业务，形成特定利益关系，如果思想发生腐化变质，很容易发生贪腐。

　　华中师范大学中国农村研究院执行院长邓大才：各类惠农补贴的申领、发放本有着严格的规定，虚报冒领问题存在，说明在申报核实、资金拨付、补贴发放等方面的监督、管理存在漏洞。

　　新华社安徽分社记者杨玉华：说到底，还是在一些地方，基层干部权力过于集中，而又缺乏有效监督机制。从我采访的情况来看，在有些地方农民盖房子、办低保等都要村干部批条子。小官大多身处基层，掌握某种权力。有些权力看上去不起眼，可“含金量”较高。在教育和医疗等领域，由于一些优质资源成为稀缺资源，往往也容易诱发权力寻租和权钱交易等。

　　主持人：权力最终往往还是要落实到资金的分配和使用上。

　　西南政法大学教授王安白：是的。当前，一些村级的账务管理比较混乱，有时候有些钱连干部都不知道是怎么花的。

　　杨玉华：实际上，针对村级财务管理有很多制度，一些地方甚至还实行了村账三审制，但实际落实仍然存在问题。比如一些村设立了村民理财小组，代表村民行使民主监督职能。但近年来的征地拆迁，让部分村民变为市民，安置分散，理财小组有时候也是名存实亡。有些村民代表也不愿撕破脸皮指出村干部存在的问题。毕竟有些事还有求于村干部。另外，现在实行村账镇管，镇里来查账的时候经常也是大概翻翻就走了。

　　主持人：从调查结果看，在“您认为部分基层干部腐败不收敛的原因有哪些”的选项中，有32%的受访者认为基层干部存在侥幸心理，位列所有选项的第1位。对此，大家怎么看？

　　江苏省淮安市纪委党风政风监督室主任孙达道：某种程度上讲，侥幸心理是有的。“苍蝇”式腐败在各种“情有可原”的借口和既得利益的笼罩下，具有较强的隐蔽性。一些基层涉案人员往往是大错不犯、小错不断，腐败时间跨度长，连续作案次数多。

　　杨玉华：侥幸心理还表现在少数人错误地认为，反腐就是一阵风，过去就好了。甚至有人认为自己“关系硬”不会被查处。

　　主持人：如何让监督更有效，更有针对性确实很重要。应建立畅通的表达机制，完善的监督渠道。

　　王安白：我觉得村一级的重大事项，务必要落实民主决策。比如集体土地出让，因为涉及大家的重大利益，就必须要充分发扬民主，村干部不能独断专行。现在很多年轻人都进城打工了，留在村里的多是老人、妇女和儿童，如何让监督更加有效更有针对性值得研究。

　　重庆万州走马社区书记向秀发：要更好地发挥群众监督的力量，要鼓励社区居民的积极参与，激发他们的监督意识和主人翁意识。其实监督也是一种保护，尤其在看病、上学方面，优质资源稀缺，监督的加强也会让找关系走后门的人知难而退。

　　杨玉华：有的地方由于人情困局、办案力量不足等原因，难以形成有效监督。村一级是自治组织，乡镇党委很多工作也要依靠村两委带头人。考虑到稳定因素，乡镇一级对村干部违纪多是批评教育，大事化小，小事化了。这导致少数人变本加厉。

　　从加强监督的角度来看，可以加强第三方评估，让专家参与到监督中来，增强监督的专业化。同时在对“小贪”加大惩治力度的同时，对于德才兼备的基层干部，要完善激励机制，在表扬、提拔、奖励等方面适当加大力度，从人文和制度层面关怀基层干部，形成良性互动。

　　主持人：是不是也应该进一步加强基层的纪检监察力量？如何把制度的“笼子”扎得更紧？

　　杨玉华：据我了解，不少地方的基层纪检监察机关都希望进一步增强力量。一些乡镇纪检干部反映，他们往往一人身兼多职，没有太多时间和精力从事查办案件工作。在不断加强基层纪检监察力量的同时，还要严格落实责任追究，将监督责任倒查变成常态。对失职渎职的要严肃问责。

　　高波：在决策机制、行政审批、权力清单、责任清单等方面，要制定更具针对性的制度规定，把制度的“笼子”织密、编牢、扎紧，实现靠制度治权，从源头上铲除滋生“四风”和腐败问题的温床。

　　中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生：当前，我国行政体制改革有序推进，但一些行业和系统条块分割的管理体制仍未彻底改变。在一些领域存在交叉管理，致使行政主管部门管理不到位，而地方纪检监察机关又不敢放手管理。这就需要理顺基层党风廉政建设和反腐败工作机制，落实基层党委党风廉政建设主体责任，增强纪委监督作用，摆脱人情因素干扰，彻底清除反腐败死角。

　　主持人：凡事公开就好很多，在公开环节如何做得更好？

　　乔新生：进一步完善和落实村务公开制度十分必要。今后各项补贴不仅要公开，而且要交叉核对，防止冒领。发放补贴时也要减少中间环节。

　　惠农补贴的发放涉及多个部门，需要完善“全链条”监管。农业部门要认真履行惠农补贴申报核实工作，财政部门要把补贴资金拨付与监管的责任担起来；要切实把统计核实、村级公示、审核把关、据实兑付等工作落到实处；各县、镇、村要建立落实惠农补贴政策的责任清单。

　　纪检监察机关还可以派出专门的巡视组，直接听取群众意见，让群众在家门口反映意见。可以推行领导干部挂牌、推行民情直通车、民情恳谈会等制度。

　　杨玉华：对基层“三资”管理、征地拆迁、还建安置、救济救助、低保发放等领域开展经常性专项审计，按照政府信息公开条例的规定将审计结果及时告知群众，接受群众监督。

　　针对教育、医疗等领域的腐败和不正之风，在不断加强监督执纪的同时，也要不断完善公共服务的供给模式，不断增加供给的数量，提高供给的质量。(采访整理：凌军辉 韩振 梁建强 徐海涛)

　　喜看基层新探索

　　祛除群众身边的腐败，在保持惩治腐败高压态势的同时，还必须加强基层反腐倡廉法规制度建设和体制机制创新。围绕铲除基层腐败和不正之风问题，各地不断进行着探索。

　　用“公开”来规范权力

　　只有将权力晒出来，才能够挤压权力的寻租空间。在权力公开方面，重庆奉节县大力推行“权力清单”制度，通过梳理并公示相关部门及基层干部的权力，解决了官员和群众之间的信息不对称问题，同时通过权力清单中提供的举报和监督电话，为干部的行为装上了监督的“眼睛”。

　　在这个过程中，必须要解决如何理清权力，怎么晒权力，如何消除阻力，又怎样才能不流于形式等等问题。

　　制定权力清单，首先要清理权力。“以前，一些部门随便发个文件，就产生了一个行政权力事项，以至于谁都不知道行政权力事项总共有多少。”奉节县委组织部副部长佘春林说，对行政事项的清理除了要自上而下外，更要自下而上摸底，从最基层着手，老百姓需要办理什么事项，倒着推出上面有多少项行政权力。

　　权力清单出来了，但如何推行下去，又是一道难题。一开始，奉节县将权力清单发到了各个乡镇，要求各乡镇公之于众，但遭到了一些干部的“软抵抗”。他们或者将权力清单张贴在不显眼的角落，或者贴上不久就悄悄撕掉，毕竟对于那些企图通过权力寻租的人来说，权力清单无疑是割他们身上的“肉”。

　　为了消除“软抵抗”，奉节县一方面推出标准化权力清单，要求各乡镇将其摆放在固定的位置，并定期检查；一方面推出奖惩措施，对推行权力清单得力的干部依照规定进行提拔，对推行不力的依规予以处分。这两项措施形成合力，效果立竿见影。

　　记者在奉节县草堂镇政府看到，权力清单规范地张贴在门口的墙壁上，一些群众正在围观。为了让权力清单进村入户，草堂镇还创新地制作出了权力清单台历和挂历，免费向全镇村民发放，台历上书记、镇长的手机号码一应俱全，接受群众投诉举报。

　　桂兴村村民李美保说：“现在每个群众手里都有县纪委、县委组织部以及乡镇的举报电话，村干部不该拿的钱再也不敢乱伸手。有了权力清单，不正之风少多了。”

　　除了权力公开，村务公开对于预防和惩治腐败同样重要。“村级收入上月结存162630.77元；2月21日中午加班购买方便面支出18元，经办人钟文锋；2月29日支出春节慰问困难户(名单见公示)5300元，经办人叶乃扩……”这是记者在安徽金寨先锋网上看到的该县桃岭乡赵院村“2016年2月财务收支明细公开表”片段，同时还有“农村贫困生补助”“春荒款分配花名册”“农机购置补贴申请”等情况公示，村务支出公开细化到了一支笔、一根灯管、一包方便面。

　　“从乡镇政府每一笔餐费到村两委每一项惠农资金的分配，我们现在全部要求‘写实性公开’，给群众一个明白！”金寨县斑竹园镇党委书记张贻胜说，过去的阳光村务做得不够实不够细，现在纪检改革扩展到基层，群众的一些担心也少了，政府的压力也减轻了。

　　加强力量保持高压态势

　　在半月谈调查问卷中，加大执纪执法力度位列“您希望基层反腐败从哪些方面加大力度”的第1位。可见持续加强基层反腐的力度是民心所向。

　　针对基层“微腐败”多发易发，隐蔽性强、极易反弹等特点，江苏省淮安市将整治对象重点锁定为“村长”、站长、所长、校长、院长等基层“小五长”。不断加强精准打击的力度。

　　淮安查处群众身边不正之风和腐败问题实行“挂图作战”和“挂牌督办”，明确“路线图”和“时间表”，明确“直查”件5日内办结，“快办”件10日内办结。

　　对土地征收、农村集体“三资”处置、扶贫资金、低保资金等重点问题实施“挂图作战”，实行红旗完成、黄旗预警、绿旗约谈“三色管理”督考机制，按月考核公示上墙，推动主体责任部门履职尽责。市国土资源局、市扶贫办等3个部门因进度迟缓被挂“黄旗”警告。

　　同时对情况典型、反映突出、久拖不决的重点问题，分6批集中“挂牌督办”，切实把“督”的压力转变成“办”的实效。截至2016年3月，已经挂牌督办3批78件问题线索，查结率100%，一批群众反映强烈的“小贪腐”案件受到查处。

　　记者调查发现，加大执纪执法，省市两级党委、纪委要把压力传导到县乡、责任压到基层。但如何破解基层尤其是乡镇纪委力量薄弱、专职不专等问题成为不少地方思考的问题。

　　金寨县从2014年下半年全面开展基层纪检体制改革试点，将突破口放在加强乡镇纪检组织建设上。金寨县纪委书记徐士武介绍说，针对乡镇纪委之前力量薄弱、专职不专等问题，该县明确每个乡镇配备专职纪检编制3名至4名，乡镇纪委书记由党委副书记兼任，纪委副书记明确为副科级、兼任纪检审计室主任，另有1名至2名纪检员。

　　“同时我们把改革向村和社区延伸，每个村级党组织设立1名兼职纪检员，在双重领导下独立行使监督权，共同把基层纪检组织做实做强。”徐士武说。

　　“以前我当乡镇纪委书记有七八个兼职，一年只查一两个案子也说得过去。现在专职搞纪检，工作没起色自己压力就很大！”南溪镇纪委书记余承俊说，针对去年对群众反映集中的“低保不公”问题我们进行了全面核查，结果发现全镇2786名吃低保的人有一大半不符合条件，按照相关规定这些人全部被取消资格。“钱真正花在了刀刃上，这方面的上访也基本没有了。”他说。

　　制度创新让基层反腐更有力

　　在半月谈调查问卷中，针对“您希望基层反腐败从哪些方面加大力度”的选项，“畅通监督渠道”、“完善反腐制度建设”分别位列第2和第3位。

　　在巡查监督方面，金寨县的“划片巡查”机制给人启迪。金寨县把全县23个乡镇和县直单位分为4个巡查片，计划每两年巡查一遍，采取交叉巡查等方式查找问题。并以问题为导向开展带案巡查，探索办案新模式。

　　湖北省黄冈市对基层干部实施“召回教育管理”的办法也收到了不错的效果。3月16日至17日，湖北省黄冈市委组织部对各县市区2015年度基层党建工作考核排名后两位的乡镇党委书记进行召回教育管理。召回教育管理期间，市委组织部围绕基层党建主要任务和单项业务知识对有关领导进行专题辅导培训，并对他们进行了基层党建基础知识专项测试。

　　专题培训后，黄冈市委组织部对县市区2015年度基层党建考核排名末位的10个乡镇(办事处)的党委书记进行集中约谈，各县市区排名倒数第二位的乡镇党委书记一同参加。

　　记者调查发现，在加大相关案件查处力度的同时，创新完善惠民资金的管理发放监督机制同样重要。通过为群众发放“惠民资金明白卡”“张榜公示”“银行直接拨付农户账户”等途径，让群众知情监督，铲除惠民款被贪挪截留的空间，确保惠民资金给人民群众带来真正的实惠。

　　中央党校教授辛鸣表示，全面从严治党，不仅要管住“关键少数”，还要管住普通党员干部。随着“两学一做”学习教育的深入开展，全面从严治党不断向基层延伸，群众身边的“四风”和腐败问题就会越来越少，群众就会有更多获得感，从而进一步厚植党的执政基础。(半月谈记者 韩振 李鹏翔 杨玉华 凌军辉)(专题策划\编辑：何晏 郑明达)