全国政协常委吕忠梅：立法求质量执法需协同司法要精细

　　立法求质量执法需协同司法要精细
　　最大程度发挥环境法在生态文明建设中作用全国政协常委吕忠梅呼吁应作三大转变

　　□　本报记者　　朱宁宁

　　1979年,我国迈出了环境立法的脚步。截至目前,我国已有31部环保方面的法律,而且很多部法律已经作过多次修改,有的修改次数甚至达到4次之多。

　　从上大学,全国政协常委、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅就开始接触环境法,时至今日,她已经搞了30多年环境保护立法工作。

　　在吕忠梅看来,从立法角度讲,近40年来,中国的环境立法一直走在“快车道”上,甚至比民法、刑法跑得更快。“可以说,中国的环境法基本解决了有法可依问题,环境保护涉及到的各个领域在现行立法中都有所涉及。”吕忠梅说。

　　但由此,吕忠梅也开始了一个新的思考:如何能更好地发挥法律在生态文明建设中的作用?8月20日,在全国政协十三届常委会第三次会议围绕“深化改革创新,提升环境治理能力”专题进行分组讨论时,吕忠梅呼吁,中国的环境保护工作已经进入三期叠加阶段,因此,环保立法、执法、司法应当及时作出调整和改变,更好地发挥法律在生态文明建设中的作用。

　　环保工作进入新的三期叠加阶段

　　2014年,环保法修订,吕忠梅参与其中。尽管参与过我国多项法律的制定和修改工作,但吕忠梅坦言,环保法是难度最大的一个。从她2003年提交修改环保法议案开始,直到新环保法出台,这项工作一直持续了十多年。最终,新环保法中只保留了1989年老环保法的6条内容,“实际上是把环保法重新写了一遍”。

　　新环保法被誉为“史上最严”,并上升为环境保护领域的一部基本法。自此,环保领域的相关司法、执法工作等都以此为基本依据。但与此同时,吕忠梅作了一个新的思考,得出了一个新的推断,即我们国家的环境保护工作目前处在一个三期叠加阶段。“西方发达国家200多年的环境立法道路,我们国家用40年就走完了。但不管是生态保护问题,还是环境污染问题,在我国几乎同时出现,由此导致我国的环境问题异常复杂。”吕忠梅认为,既然是处于三期叠加阶段,因此对于环境管理来说,后果管理、质量管理和风险管理这三种模式在中国也是同时存在的。

　　5月18日至19日,全国生态环境保护大会召开,习近平总书记及在京的其他政治局常委悉数出席,成为史上规格最高的全国生态环境保护大会。会上,习近平总书记系统性地阐释了新时期我国生态文明建设的历史任务、明确了战略部署,并为我国生态文明建设工作划定了时间表和路线图。

　　“目标很明确,那么,现在的问题就是该怎么做。”在吕忠梅看来,环境管理的最高阶段就是风险管理,但目前正在做的其实是质量管理,之前所做的则是后果管理。她分析指出,鉴于在实际工作中管理的类型和形式也是三期叠加,目标也是三个阶段的目标在同时进行,这就决定了我国环境保护的立法、司法和执法都是在同时处理质量管理、后果管理和风险管理这三个问题。尽管我国的环保立法中既有过渡时期的质量管理立法,又有风险管理立法。但是总体来看,风险管理立法还略显不足。据吕忠梅讲,我国的环境风险管理立法是在最近几年才出现的,更多的还是环境质量管理立法。据悉,目前已提请全国人大常委会审议的土壤污染防治法中就明确提出,要进行土壤质量风险控制。

　　针对这一新情况,吕忠梅认为,我国的环保立法必须要实现立法、执法、司法的三大转变。

　　环保立法要从数量型向质量型转化

　　“我们目前已经有了31部环境保护法律,不能再为了解决一个具体问题去立法。立法资源很有限,立法成本很高,立法过程很难,需要协调各种利益。”吕忠梅强调,环保立法必须全面提高质量,这就需要对现行法律体系中与生态环境保护相关的法律进行认真梳理,真正按照生态文明建设的标准,形成一个包括民法典、刑法、环境法等在内的高质量环保立法体系。同时,从结果追究、质量管理、风险管控三个方面,继续完善生态环境保护立法体系。

　　吕忠梅特别指出,环境立法一定要实现从数量型向质量型的转化。“党的十九大报告中明确提出,要完善以宪法为核心的社会主义法治体系。而这个体系中,环境保护法是没有位置的,现有的31部环保立法都是分散在行政法、经济法中。这显然与生态文明建设的地位和历史任务是不相符的。”

　　因此,她建议,要真正地进行高质量的环境立法。“环境法怎么才管用,这是关键。最重要的就是要让写在条文上的法律能够真正落地,变成调整社会关系的一个个判决书、一份份起诉状。这不但是解决当前环境污染攻坚战的需要,也是从长远角度应当予以解决的问题。”吕忠梅说。

　　环保执法必须从单兵突进改为协同协调

　　细心观察不难发现,现在我国环境执法的一个现状就是,环保部门很辛苦,可一直都是单兵突进,虽然也有一系列的党政制度作支撑,但是吕忠梅认为这种执法方式不可持续。

　　教书育人多年,吕忠梅的很多学生都在环保一线工作。据他们反映,现在环保部门“5+2”的工作模式已经是常态,而仅仅一个问责制度就已经把基层环保部门搞得疲惫不堪。

　　“对于环境执法工作,首先需要明确的一个内容是,阶段性目标中哪些属于质量管理、哪些属于风险管理。厘清之后,执法工作的目标、政策都要进行相应调整,不能搞‘一刀切’。”吕忠梅指出,环保工作的质量管理、风险管理,只靠环保部门一家是不够的,建议实现协同执法,包括行政部门和司法部门之间的协同、行政部门相互之间的协同。

　　值得一提的是,环保法第三十九条规定,国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究,采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。“但是目前还没有一个明确的部门来担负起这个职责。”吕忠梅说。

　　今年全国政协会议期间,吕忠梅在提案中专门提到了环境与健康的内容,这也是她连续第三年提出该提案。此前,吕忠梅提的环境与健康提案连续两年被列为重点提案,去年全国政协还专门为此作了调研,并形成了调研报告。但伴随此轮国务院机构改革落地,这一问题目前仍没有得到解决。

　　“风险管控是生态环境治理的最高阶段,也是最需要协同的阶段。”吕忠梅认为,在环境与健康这个问题上,仅靠环保部门或者卫生部门都是不够的。环保风险管控需要从源头做起,要从标准做起,这是最高目标。因此,必须要解决好职能交叉问题,特别要针对生态风险和健康风险,制定标准,明确职能,落实监管责任。按照“一件事情一个部门主要负责”原则,编制部门职能清单,实现部门协同。

　　“这远比单纯出台法律更能解决问题。”吕忠梅如是说。

　　环境司法要从传统型向精细化精准化转变

　　据不完全统计,目前我们国家有一千多个专门的环保法庭。吕忠梅认为,目前在环境司法领域,在现有的立法资源没有给司法太多空间的前提下,应当注重发挥司法政策功能和法律解释功能,加快厘清实害犯、危险犯、行为犯、结果犯以及公益诉讼中的证据和程序问题,降低证明难度,充分发挥司法保护生态环境的作用。

　　吕忠梅以公益诉讼为例指出,公益诉讼中有关风险防控的证明问题、认知问题、司法程序问题等,都需要专门研究。“按照传统的刑法理论、侵权责任,这些问题都没有办法解决。一定要按照环境法的整体统一和风险预防理念来构建环保司法体系。只有这样,司法在生态文明建设中的功能才能充分发挥。”吕忠梅说。