“其他支出”不合法律规定
“从法律上来说,凡是归为‘其他’的,都属于兜底性条款。但事实上,预算这种东西不可能有过多的‘其他’类别。按照一般的理解,政府应该花哪些钱、花了多少,都应该明明白白。所谓的‘其他’就是不明不白。就像一个家庭在汇报钱怎么用时,买米买油都应该说得清清楚楚。”王敬波说。
王敬波认为,从法律意义上说,“其他支出”应该限制在极小的范围内。“比如说有几笔支出费用,都属于极小的额度,没有必要单独列一个项目,才统一归为‘其他’。从基本的预算原则来说,应该是能说清名目的尽量说清名目。将那些额度较大的支出列为其他类别,看上去不太合适。按照这个逻辑发展下去,今后地方政府花的钱主要都是‘其他支出’了”。
“按照相关法律和预算的要求,‘其他支出’确实需要进一步细化。”清华大学法学院副教授程洁对《法制日报》记者说。
2010年,互联网上一篇题为《中国第一个全裸的乡政府》的帖子,让名不见经传的四川省巴中市白庙乡成为全国舆论关注的中心。
这篇网帖显示,1月份,乡政府支出业务费44笔,共8240.5元,其中最大的一笔开支是1月24日招待“财务预算公开民主议事会观摩来客”,花费1269元；最小的一笔开支为“购买信纸”,花费1.5元。在公示的表格中,每笔开支的证明人一栏都填写着乡纪委书记“陈加才”的名字。在乡政府网站上,还公开了包括乡党委书记、乡长等所有公务员的工资单,乡党委书记张映上的工资合计为2929元,乡长欧明清的工资为3136元,基本工资、级别工资、工作补贴等所有工资项目全部列出。
这是一次极为彻底的预算“裸晒”。程洁认为,如此“裸晒”并非“标新立异”或是什么“行为艺术”,而是一种履行法定义务的正当行为。“白庙乡的财政收支公开应是《政府信息公开条例》实施的题中应有之义,只是做了应该做的工作。与此相应,舆论对白庙乡‘裸晒’表现出的惊讶,却折射出更多地方政府的不透明、不开放以及《政府信息公开条例》实施的困境和尴尬现状。”程洁说。
“白庙乡公开的内容,不仅包括一般的财政预算信息,还包括乡财政收入、公务开支等,其内容明细到某年某月某日某人请客吃饭、喝酒抽烟的具体数额,其透明度之大,为更多的政府部门创造了先例。”程洁说。
在近日由中国政法大学法治政府研究院召开的一场关于政府信息公开的研讨会上,程洁谈到,除了国家秘密、个人隐私、商业秘密以外,新增加不予以公开的标准或者理由都必须通过合法性审查。
“如果观察最近3年以来政府信息公开申请和不予公开的决定,会发现,尽管地方政府标榜自己公开了绝大多数申请,有学者在做调研时也会发现,申请量的90%中至少有70%、80%都公开了,但我们会发现一个比较有趣的现象,不予公开决定和因此引发的复议、诉讼在数量上有一个奇妙的对应关系,也就是说,对于大多数不予以公开的决定,公众和申请人倾向于提起诉讼和复议,说明大家对于某些地方政府做出不予以公开的决定感到不满意。”程洁说。
规范预算公开需强化监督
早在2009年全国“两会”上,全国人大代表、中科院院士王恩多就和“其他”两个字较过劲。
按照王恩多的说法,“这个‘其他’到底包括哪些部分,这个钱怎么用法,是我非常不明白的地方,这个‘其他’含义不明确”。
于是,在一系列的追问和质疑声中,人们的问题又回到了原点。
“预算公开真正的目的在于,人们不是关心政府部门花了多少钱,而是关心钱花到哪里去了。大范围使用‘其他’这样的兜底条文就失去了预算公开的意义。”王敬波说。
对于过多的“其他支出”,王敬波认为,应该强化财政部门的监督职能。“财政部门就是管预决算的,应该规范政府部门的预算公开内容”。
此外,王敬波还提出,对于政府预算公开,应该加强社会监督,让社会公众包括舆论广泛地参与预算公开的讨论。
对于身份不明的“其他支出”,王敬波还表示,“地方政府也应该转变观念。以公务接待为例,这并不是哪个地方政府的问题,其实是全社会的问题。很多时候公务接待都用在上级部门身上,地方政府也是不堪重负,与其放在‘其他支出’中不清不楚地显示出来,还不如索性更清楚地说明,客观上也能形成一种约束机制”。
