塑造“看得见的公平正义”：司法公开变被动为主动

　　塑造“看得见的公平正义”

　　宜乘势而上，推动司法公开真正变被动公开为主动公开，变内部公开为外部公开，变选择性公开为全面公开，变形式公开为实质公开

　　“正义不仅要实现，还要以看得见的方式实现。”《瞭望》新闻周刊记者采访了解到，近年来，司法公开让群众“感受”到了越来越多的获得感和参与感。

　　2013年底至今，在不到两年的时间里，全国法院系统审判流程、裁判文书、执行信息三大公开平台已建成运行。

　　其中，中国裁判文书网总访问量超过2亿人次，成为目前全球最大的裁判文书网。到今年6月，已有3491家法院上传裁判文书，公布裁判文书830余万份。

　　值得一提的还有，庭审直播逐步走向经常化，特别是一些重大案件通过网络、微博直播，更是让公众“见证”了司法公开的力度与深度。

　　记者近期走访首批司法体制改革试点省市了解到，在司改试点推进的过程中，司法公开也取得显著进展。上海法院逐步实现庭审同步录音录像全程化、新闻发布经常化；吉林省全面启动三级法院司法公开，让当事人足不出户就能通过互联网查询案件进展；贵州法院提出“不录音不录像，法官就不能审判”；海南全省法院基本实现生效裁判文书全部上网；广州中院推出“全日制”庭审网络直播项目，实现常态化庭审公开。

　　当前，司法公开已进入纵深阶段，宜乘势而上，克服工作中存在的形式化、被动式、选择性倾向，进一步推进司法公开实质化。

　　改革的“温度表”和“助推器”

　　中国社科院法学研究所发布的《2015年法治蓝皮书》评估认为，近两年，我国在审判流程、减刑假释、司法信息整合等方面取得了突破性进展，司法公开已发展到了纵深阶段。第七届北京市律师协会会长李大进说：“司法公开近几年的变化是过往几十年来所没有的，短时间内迈开很大步幅，效果很可观，非常值得肯定。”

　　司法公开进度正在成为群众感知司法改革的“温度表”。特别是一些大案要案、冤假错案的公开审理，司法机关与媒体良性互动，让不少案件当事人增强了法治信心。

　　司法公开作为本轮司法改革的切入口，还发挥了“助推器”的作用。以文书上网为例，受访法官检察官普遍认为，公开让他们感受到了压力，同时增强了学习动力。有的法官说，文书上网“晒”给全国人民看，“糊弄不过去”。

　　一些试点司法机关将司法公开融入改革进程中。吉林省人民检察院宣传处处长孙淼告诉记者，试点启动后，他比以往更忙了，不仅要参加所有的改革落实会议，还要组织好宣传策划和舆论引导。他颇有感受地说，公开是助推改革的“倒逼机制”，是深化改革的“有用一招”。

　　司法公开面临四重“困境”

　　记者采访了解到，司法公开进入纵深阶段后遇到了一些困境，一些地方存在“拉抽屉，开一半留一半”的倾向。

　　困境一：形式化。《2015年法治蓝皮书》指出，虽然有些司法部门在新媒体平台上四面开花，主动尝试着司法公开新途径。但在现有的法院微博、法院博客和法院微信中，仍存在“形式大于内容”的现象。一些司法机关工作者告诉记者，考虑到不少案件成因复杂，处理难度较大，涉案当事人在庭审中的情绪、表达多少会带来影响等因素，对深度公开确实“有所顾忌”。

　　困境二：选择性。广州市委政法委一名干部说，由于法律责任不完备，司法公开有可能成为“我想公开就公开，我想公开多少就公开多少”，纸上的规定在执行上会走样。例如，有的法院庭审公开刻意淡化开庭公告知晓率，安排狭小的审判庭并组织人员“占座”；有的法官选择性地写判词、选择性地确定公开时间、方式等。

　　困境三：被动式。针对一些引起社会关注的案件，一些司法部门在信息公开上还存在被动。西部某省有个案件因被网络列为“十大值得关注的冤假错案”而广受关注。近期，当地法院决定对该案开庭再审，案件代理律师遂将开庭信息透露给媒体。当记者联系该法院新闻发言人核实求证时，发言人却告诉记者，他也是看到新闻后才知道该案第二天就要开庭。这位发言人无奈地说，“法院内部的信息共享并不是想象的那样畅通。”

　　困境四：内部性。记者了解到，并不是所有关乎当事人权益和公共利益的司法信息均对外公开，甚至一些涉及司法公开事项本身的文件也未见在官方网站上公开，仅限于系统内部传达。

　　“司法公开最核心的是司法过程公开，特别是庭审程序公开。”中国政法大学诉讼法学研究院副院长顾永忠说，目前，司法公开在裁判文书等流程、结果方面花了很大力气，但在司法活动，特别是审判过程的公开上还需继续下功夫。

　　受访者普遍认为，当前司法公开到了纵深推进的“关口”，宜乘势而上，推动司法公开真正变被动公开为主动公开，变内部公开为外部公开，变选择性公开为全面公开。

　　回应社会新期待

　　受访者表示，司法体制改革显现更多“红利”尚需时日，而司法公开是当前共识度较高，推进较易的改革事项。随着司法体制改革走向“深水区”，司法公开也需回应新期待，做好“必答题”。

　　首先，增加改革“获得感”需提升公开“含金量”。北京市知识产权法院院长宿迟认为，公众法律意识越来越高，针对社会热点案件，公众不只是看热闹，而开始关注其中的法律问题。

　　“对于老百姓来说，看到公开就是参与其中，就是看到改革的信心。”顾永忠说。

　　其次，深化司法责任制等重点改革需要加强公开。在推进司法责任制改革中，社会存在“还权于法官”后可能导致裁判权“滥用”的质疑。

　　吉林省辽源市中级人民法院办公室主任徐忠兴说，深化“以审判为中心”、司法责任制等重大改革，需要司法公开，强化对裁判权的外部监督，使社会公众了解司法过程有途径，参与监督制约有结果。

　　业界人士建议，当前，提升司法公开“含金量”可把握几个着力点：

　　其一，制定完善司法公开细则、标准。像建立“干预案件留痕”制度那样，建立“干预公开留痕”制度，让司法公开从“加分项”真正成为“必答题”，解决司法公开失之于软的问题。

　　其二，未来一个时期将进入反腐“成果”密集审判期，司法公开在个案上的表现将更为引人关注。建议抓住大要案等典型案件公开审理的契机促进改革，彰显司法公信力。

　　其三，适时加大司法体制改革进展情况公开，为改革答疑解惑，凝神聚力。孙淼、徐忠兴等认为，需破除一些地方神秘式改革倾向，真正做到以公众参与凝聚改革共识，确保改革达到预期。□

　　“人财物省统管”难中破题

　　“推动省以下法院检察院人财物统一管理”的改革步伐已经迈开，但相较于其他领域改革，“人财物省统管”推进较缓，难度较大

　　长期以来，我国司法人员和地方法院、检察院经费按行政区域实行分级管理、分级负担的体制，不利于排除地方不当干预。

　　十八届三中全会提出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。这项改革举措，对于确保法院、检察院依法独立公正行使审判权、检察权，具有深远意义。

　　《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》明确了试点地区省级统管的改革路径。对人的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。

　　《瞭望》新闻周刊记者近期在首批司改试点地区采访了解到，“推动省以下法院检察院人财物统一管理”的改革步伐已经迈开，但相较于其他领域改革，“人财物省统管”推进较缓，难度较大。试点地区对人如何管、钱从哪来、利益如何协调等问题存有困惑。

　　改革逐步推开难点仍未破题

　　受访者普遍认为，“人财物省统管”释放出了中央推进司法改革的决心和力度，对于建设公正高效权威的社会主义司法制度迈出了重要一步。

　　目前，最高人民检察院已印发《关于推动省以下地方检察院财务统一管理改革试点的参考意见》，指导各试点地区制定改革方案。最高人民法院也在协调各试点地区着手就干部统一管理工作向省(区、市)委组织部提出意见，配合财政部门做好清产核资，建立涉案财物统一管理平台。

　　在首批司改试点地区，“人财物省统管”的改革步伐也已经迈开。

　　湖北省全省机构编制和人员上划工作全部完成，全省各级法院、检察院的财物统一管理“一步到位”。上海在全国范围内率先组建遴选(惩戒)委员会。青海省的机构编制摸底核查工作已基本完成。广东省组织进行了财物统管模拟演练。深圳市7月1日起在市级层面统管两院人财物。吉林省从明年起实行全省检察机关经费统一由省财政保障，保证各地检察院的人员收入、办公经费、办案经费和装备经费不低于改革前的保障水平。海南已着手开发建设涉案财物集中管理信息平台系统，对涉案财物从扣押、入库、保管和处置全程实时监管。

　　各地司法人员反映，中央确定地方法院、检察院人财物“省级统管”目标，是要确保依法独立公正行使审判权，排除地方各种因素对司法活动的干预。但对于统一管理的具体实施方式还缺乏明确解释，尽管目前这项改革各试点地区均在推进，“可没推彻底，没推到位”。

　　在干部管理方面，各试点通过的方案大多采取对“人”实行分级任免制度。以吉林省为例，市级院“两长”由省委管理，其他领导班子成员由市(州)党委管理；县级院“两长”由省委委托省委组织部管理，其他领导班子成员的管理上提一级，由市(州)党委管理。“这样的话，人员任免仍由市级说了算，还是难以去除地方化。”一位基层司法人员说。

　　在财物统管方面，各试点地区在实践中多变通为，将省级、地市级、基层司法机关确定为一级、二级和三级预算单位，下级司法机关的经费、资产等情况由省级司法机关汇总、审批、调配和管理后再统一报告给省级财政部门。一些基层司法人员表示，省级司法机关直接掌握了“切蛋糕、分蛋糕”的权力，有可能加剧法检内部行政化，导致由过去“跑政府”改为“跑省级法检”。同时，海南省人民检察院研究室副主任李梦林等人反映，进入员额制的检察官薪金待遇等问题，因涉及部门众多，目前在一些地方仍然处于停顿阶段，人员思想波动较大。

　　某省政法委副书记对记者表示，人财物省统管涉及到地方党委、编制、财政等多个部门，达成共识、协调推进的任务比较重。在中央没有明确相关制度设计的情况下，地方改革空间不足。

　　人怎么管钱从哪来

　　利益如何协调

　　记者调研了解到，目前，试点地区对推行人财物省级统管的困惑集中在以下几方面：

　　人怎么管？多位受访者表示，改革中对人员管理的制度设计必须整体安排，同步推开，实现管理对象全覆盖。但是，对于市县两级法院、检察院领导班子之外的干部怎么管理，目前没有明确规定，需要在改革中进一步予以明确。

　　同时，一些基层检、法单位提出，目前各地各级法检部门有大量合同制聘用人员、临时工，这些人员在统管实行后怎么处理是个棘手难题。

　　一些发达地区的基层司法机关担心，省统管后被省里“均贫富”，总体待遇“明升暗降”，利益在改革中受损。武汉一位基层法院领导说，武汉市的经济水平比湖北省内其他地方高，办案数量也明显高于其他地区，工资如果被拉平有失公允。

　　钱从哪来？一些基层法院、检察院提出，省以下地方法院财物由省级统一管理后，随着受案数量的逐年增加，办案经费可能将出现缺口。青海、海南、吉林等欠发达省份表示，受大环境影响，财政趋紧，保障压力大增。湖北省高院表示，全省法院基础设施建设资金缺口仍然较大，仅靠省级财政难以支撑全省法院经费的持续增长。

　　一些司法人员对记者坦言，财物统管后，少了地方这个直接的“奶妈”，只能层层向垂直上级争取资金，待遇和经费将更难以得到有效保障。上海市宝山区人民法院院长汪彤说，涉及到人财物方面的改革，有些要通过国家人社部等部门才能协调解决。

　　多位基层司法人员表示，经费管理不可能完全脱离地方，基建、债务等问题有赖于地方帮忙解决，但是现在地方都没有了积极性，有困难找到区里，区里说你们已经上挂到省财政，找到省财政，他们又说已经委托到区财政，出现了地方、上级“两不管”的“空档期”。

　　利益怎么协调？记者在试点地区调研了解到，此次司法体制改革因为涉及到地方党委、组织人事、编制、国有资产管理等部门，让这些方方面面形成司改共识，协调起来有困难。“改革中，我们是一个期盼者，所有政策工具都在别人手里，需要有关部门理解，从改革大局出发。”最高检司法体制改革领导小组办公室主任王光辉说。

　　一些受访者表示，司法机关的执行难、涉法涉诉信访等问题，都依赖于地方党政部门的支持配合解决。改革后一些地方不再那么大力支持配合，省级统管部门又无力帮助基层司法机关解决这些困难。贵州省榕江县人民法院院长杨武泽说，基层法院不是在真空中，法官生活中的方方面面都在地方，如果和地方关系协调不好，担心受外部环境制约。

　　四方面着手破解过渡期难题

　　受访的地方政法委干部、基层法院院长、检察长及部分专家学者建议，“人财物省统管”因为改革力度大、覆盖面广、涉及部门多，不可能一蹴而就，需要有一个过渡期。在过渡期内，应从以下四方面入手，破解改革难题。

　　一是加大统筹推进力度，广泛听取各方意见。一些专家学者建议，“人财物省统管”涉及多个部门，牵动多方利益，建议从解决改革实际问题出发，中央成立一个专门的工作小组，解决“人财物省统管”协调难的问题。同时，征求吸纳相关单位、基层司法人员、律师群体、社会科研机构和民间智库的意见，确保这项改革达到预期效果。

　　二是在改革具体操作中，对检法两家区别对待。检察官与法官虽同为司法官，各执司法天平之一端，但在法治角色和功能上却存在重大差异。建议本轮司改在制度设计和改革过程中，尊重检法两家各自的司法规律，对检法两家区别对待。

　　三是系统研究过渡期政策，明晰改革标准。“过渡期政策是定心丸。”海南省高院院长董治良、广东省高院司改办主任金军等人建议，系统研究过渡期政策，统一改革标准，在法院、检察院干部管理权限，编制动态调配，涉案财物管理，预算管理模式，职业保障体系，法官遴选(惩戒)委员会的设计和程序等方面明确便于操作的意见，确保各试点地方的改革符合中央要求。

　　四是针对地方实际困难，增强转移支付保障。吉林省人民检察院检察长杨克勤建议，针对吉林等经济欠发达地区保障不力的问题，中央应考虑地方实际困难，加大一般转移支付的力度。贵州省一些试点法院负责人建议，为确保省级保障经费更多用于辖区中基层法院，建议建立省一级法院经费统一由中央财政保障，省以下中基层法院经费由省级财政保障的两级经费保障机制。□　　文/《瞭望》新闻周刊记者 何悦张非非杨金志涂铭毛一竹 傅勇涛周立权闫起磊