上海“民告官”行政首长出庭现状调查 告官见官需加强

　　上图为百名官员旁听庭审。

　　□　本报记者 　　余东明

　　□　本报实习生 黄浩栋 文/图

　　“通过行政首长出庭制度，把行政诉讼的压力传递到相关责任部门的领导身上……”近日，上海市组织百名官员旁听了一起行政案件的庭审。据悉，通过此次活动，旨在进一步提高行政首长出庭率，并鼓励他们“出庭要出声，出声要出彩”。

　　据上海三中院《行政诉讼白皮书》显示，2016年该院受理以市政府为被告的一审案件以及以市级机关为上诉人或被上诉人的二审案件909件，同比增长49.02%。然而，行政首长出庭应诉的情况不容乐观。另有数据显示，近3年来，上海市全市法院一审行政案件收案数翻了一番，2016年共收案6695件，但行政首长出庭应诉率依旧保持在较低水平，为11%左右。

　　那么，经近年来的推动，上海行政首长出庭工作进展如何，又处于何种现状呢？此前，《法制日报》记者历时半年，通过暗访的形式进行了调查。

　　百名官员旁听庭审

　　“上诉人不存在违法发包的情况，处罚决定法律适用存在错误。”

　　“我们的行政处罚认定事实清楚，法律适用正确。”

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　　2017年7月17日，上海三中院开庭审理一起涉及安全生产行政处罚的二审行政案件，作为被上诉人的长宁区安监局由局长王金才出庭，另一被上诉人上海市安监局则由总工程师李彩云出庭。

　　原被告庭上唇枪舌剑，你来我往……旁听席上，上海市政府秘书长、市法治政府建设推进工作领导小组副组长肖贵玉，市政府法制办主任、市法治政府建设推进工作领导小组办公室主任吴偕林以及来自住建、交通、规划、土地等24个市政府委办局的20多位局级领导、法制机构负责人等100多人凝神静气、全神贯注。

　　一个多小时的庭审紧凑有序，双方围绕案件的争议焦点分别进行举证、质证、辩论。庭审最后，李彩云和王金才分别从安全生产事关人民生命财产安全的大局入手，详细阐述了执法依据和执法意图，进行了最后的总结陈述。

　　“张弛有度，平稳有序”，这是不少参加旁听官员的评价。上海市住建委秘书长金晨深有感触：“这是一个很好很新颖的教学方式，法庭即课堂，法官即教官，大家身临其境，接受了一堂生动的法制教育课，直观有效地感受了司法程序，领会了法律运用。”

　　上海市质监局总工程师陆敏则结合本单位实际认为，顺应新的行政诉讼法的要求，行政机关的应诉人员要强调专业化，应诉工作要力求制度化，应诉培训要形成常态化。

　　据了解，早在2014年初，上海市政府就出台了《关于本市行政机关负责人行政诉讼出庭应诉和旁听审理的指导意见》。3年来，共有2310件案件涉及的行政机关负责人出庭参加了应诉。不久前，上海市法治政府建设工作领导小组办公室又专门下发了《关于开展2017年行政诉讼庭审旁听工作的意见》，明确市政府法制办将分批组织一定规模的庭审旁听活动，原则上每季度一次，一年内实现全市各区政府、市政府各委办局参与旁听审理活动的全覆盖。

　　尽管这次庭审经过了精心准备，行政首长出庭也出声，但在事后的点评中，有专家指出，行政首长在法庭调查和法庭辩论中的参与度尚有待加强，还要在“出声又出彩”方面多加努力。

　　诚如这位专家所言，记者在过去半年中，在全市各级法院随机抽取了5个行政案件进行了暗访旁听，发现行政首长出庭状况并不乐观，“告官不见官，出庭不出声”的情况依然存在。

　　暗访行政首长出庭

　　“你当时在现场吗？能否告诉法庭当时现场的情况？”尽管主审法官再三追问，坐在被告席上的浦东新区行政执行局的工作人员始终一声不吭，甚至连“嗯”“啊”之类含糊的声音都没有……

　　此前，浦东新区行政执法局因强拆“华依娱乐城”被告上法庭，案件历经浦东法院的一审和上海一中院的二审，最终被判行政行为违法。记者暗访后发现，两次开庭该局行政首长均没出现在法庭上，而是分别派了一名工作人员和一名代理律师出庭应诉，所有发言均由代理律师负责。

　　“请问你为什么不回答法官的提问？是不知情还是另有隐情？”庭审结束后，记者就“出庭不出声”的情况采访这位工作人员，他一脸尴尬地看着记者，依然没有任何回答。

　　无独有偶，记者在暗访另外一起行政案件庭审后发现，作为被告的某公安分局，委派一名派出所副所长出庭应诉，然而在整个庭审过程中，这位副所长未说一句话，无论是法庭调查，法庭辩论，还是法官提问，均由他身边的工作人员应对。

　　在另外3个以市、区政府部门作为被告的行政诉讼庭审中，记者暗访后发现，仅有一起案件由行政机关负责人亲自出庭，其余两件皆由工作人员或律师代为出庭，行政机关负责人和工作人员庭上均未发言。

　　2015年新行政诉讼法颁布实施。该法明确规定，被诉行政机关负责人“应当”出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

　　“新法的规定极大地推动了行政首长的出庭率，但我们也看到，现阶段，告官不见官、出庭不出声依然是一种常态。因为很多行政首长在理解法条的时候，选择性地理解了后一句话，即‘不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭’,于是出庭应诉成了办公室、综合办等部门的职能，一些不知案件内情的工作人员被派上了法庭，面对法官的提问，只能选择缄默。”华东政法大学一位不愿透露姓名的行政法学教授告诉记者。

　　他说：“告官难见官的根本原因还是官本位的思想在作祟，是官僚主义的体现。一方面他们感觉出庭很‘丢脸’,不愿意和老百姓对簿公堂；另一方面对执法业务不甚熟悉，对司法程序不甚了解，因而怕出庭、怕发言、怕出丑。”

　　据了解，从全市层面上来看，市级行政机关负责人出庭应诉比例较低，区级行政机关和行政部门负责人出庭应诉比例相对较高，但各区之间不平衡。

　　告官见官尚需加强

　　上海铁路运输法院的法官在每个行政案件开庭前，都会发出一份《行政机关负责人出庭应诉通知书》，力求“告官能见官”，同时也鼓励这些出庭的首长“出庭要出声，出声要出彩”。

　　去年7月1日起，上海试点对行政案件集中管辖，把静安、虹口、普陀和长宁四个区的一审行政案件放到上海铁路运输法院进行集中管辖，旨在重构诉讼生态，从源头上杜绝“民告官”诉讼主客场现象。

　　该院法官童亚琼说，集中管辖后我们更有底气让首长们出庭、出声。据统计，截至目前，行政首长出庭的案件中有三成得到实质性解决。

　　另外，2014年年底，上海启动跨行政区划诉讼改革，由上海三中院集中管辖以市政府为被告的一审案件以及以市级机关为上诉人或被上诉人的二审案件。此项改革两年多来，行政首长出庭应诉工作得到有力地推动。

　　据统计，2016年全市各级行政机关负责人出庭应诉的有1097件，2017年上半年的已审结案件中已有705件案件的行政机关负责人到法院出庭应诉，增幅明显。

　　“尽管上海市行政诉讼案件的行政首长出庭应诉情况正逐年提升，但行政首长出庭应诉工作推进中还存在需要加强和改进的地方。”上海市高级人民法院副院长茆荣华说。

　　一位行政部门的负责人认为，今后应当建立科学化、专业化和制度化行政应诉工作机制。即：被诉行政行为承办机构负责草拟答辩、收集证据，法制机构负责审核，行政机关负责人负责出庭应诉的三方衔接机制。

　　此外，他还提出还应建立常态化的应诉培训机制，包括开设案例讨论、模拟庭审、专家点评等课程，并定期组织人员旁听观摩法院行政诉讼案件庭审，以案释法，提高行政机关负责人面对行政诉讼案件时的应对能力。

　　“怕出庭怕出声，正是缺乏法治自信和执法自信的表现。因此，加强行政首长出庭应诉工作，可以抓住领导干部的关键少数，加快提升依法行政的能力和水平，将权力关进制度的笼子，减少和约束‘有权任性’现象。”静安区法制办负责人表示。

　　“行政首长出庭应当以谦卑、平等的态度去面对老百姓，这样既能及时发现自身行政行为中存在的问题和薄弱环节，也能获得老百姓的谅解和尊重。”华东政法大学这位教授说。

　　另外，他还建议，推动行政首长出庭，要建立相应的考核机制，可在法治政府建设的考核中，增加对行政首长出庭应诉情况的考核项目。藉此督促各行政机关负责人承担起推进法治建设第一人的职责，以行政诉讼出庭应诉倒逼依法行政能力的提升。

　　本报上海7月20日电