专家：杜绝奇葩证明需先治行政部门“诿责”病

　　当各种数据躺在相关部门的档案柜里“睡大觉”时，当我们面对的是一个个数据各自为政、相互割裂的信息孤岛时，各种奇葩证明只会将我们置身于一个慌乱的境地

　　对话动机

　　9月17日至19日，《法制日报》视点版推出系列报道“关注‘证明怎么开’”，对公安部在官方微博晒出18项不该由公安机关出具的证明后的“证明怎么开”问题，进行了调查采访。

　　实际上，在公安部列举的18项不该由公安机关出具的证明中，相关法律法规早已明确一些证明的出具单位，有些则实属没有必要开具的证明。但是，不少办事群众对此或是一头雾水，或是被奇葩证明折腾得跑断了腿。在大力倡导简政放权的当下，这无疑是不正常的现象。奇葩证明的根源在哪里？如何减少乃至杜绝相关职能部门的“诿责”现象，解决群众办事难的问题？《法制日报》记者就上述问题与权威行政法专家展开了对话，以此作为这组系列报道的结束篇。

　　对话人

　　国家行政学院公共行政教研室主任 竹立家

　　国家行政学院公共管理教研部教授 汪玉凯

　　《法制日报》记者 赵丽 　实习生 谷 朋

　　奇葩证明井喷式曝光

　　记者：在公安部通过官方微博晒出18项不该由公安机关出具的证明后，民政部门紧随其后，于近日下发通知，要求各地民政部门取消办理婚姻登记记录证明和无婚姻登记记录证明。《法制日报》记者在“关注‘证明怎么开’”系列报道的调查采访中也发现，长期以来，群众办事遭遇了形形色色的奇葩证明。

　　竹立家：的确，今年以来，“我妈是我妈”之类的奇葩证明曾引发社会热烈讨论。奇葩证明泛滥背后折射的是公共服务水平低下。

　　公安部明确的18项不该由其出具的证明，其最根本的初衷是为了方便群众。公关机关不开，并不是说明政府部门在行政行为中不需要这些证明，而是说明相关部门在行政行为过程中，可以共享这项证明文件，相关信息应当是在政府内部系统中公开可查的。

　　记者：我们注意到，奇葩证明的问题早已得到了中央的高度关注。自李克强总理5月6日在国务院常务会议上以旅游需要证明“你妈是你妈”为例痛斥某些办事机构之后，需要证明“我X是我X”的吐槽就集中大爆发，有人吐槽甚至被要求开过“我是我”的证明。

　　据媒体不完全统计显示，在5月6日至5月20日的公开报道中，被曝光的关于“奇葩证明”的事件至少有30起。而从曝光事件的内容来看，在这30起事件中，要求证明亲属关系的达到14起，占比近一半，其中包括证明夫妻、父子、兄弟、爷孙等各种关系。此外，这些事件中还包括证明死亡、健在、未婚、无犯罪记录等个人状况。

　　竹立家：所以说，我们应加快推进政府管理基础化、现代化的速度，相关部门需要某项证明，可以通过内部系统获得相应信息，马上就可以获得审批，政府部门之间的网上联系和沟通是至关重要的。之所以要拿证明，就是因为这些信息他不掌握，让你去取证，在很大程度上增加了群众的办事成本。这说明政府部门之间信息不共享的现象比较突出。

　　记者：从提升社会治理标准化水平、防范公共利益和个人财富受损的视角来看，买房时询问婚姻状况、生孩子前核查是否符合政策，确实无可厚非。但值得探讨的是，在我们从娘胎到坟墓的“证件人生”中，据说总共需要100多个证件，这其中有多少是刁难百姓的“奇葩证明”？

　　汪玉凯：在简政放权过程中，一些企业事业单位还在不断要求老百姓开具各项证明，这是一种很冲突的现象。现在社会治理要求很高，为了防范社会风险，保证社会稳定和社会基本秩序，一些单位出于自身的警戒，增加过多的各式证明手续。在社会治理过程中过多地借助传统管理手段，必然会导致这种现象出现，增加民众生活负担。

　　竹立家：近期之所以出现大量证明“我X是我X”的吐槽，一方面是因为一些政府部门对自己的权力清单不是很清晰，没有厘清自己的权力边界，另一方面，政府的办事流程不够精简，治理能力不高，服务意识不强。个别政府部门工作人员存在这样一种诿责行为——“我只要拿到证明，我就没责任了，反正我起到把关、审核的作用了”。

　　正是因为这种各自为政的诿责行为，才出现了如此之多的奇葩证明，尤其类似“连环套”的证明，体现出一些政府部门职能交叉、管理分割、不愿担责、服务意识差等一系列问题。

　　记者：记者在调查走访中发现，在购房、就业等场合，有单位仍然需要市民开具婚姻证明或单身证明。也有派出所民警吐槽称，“公安部新规定公布以来，情况基本上没什么改变，来开无违法犯罪证明的还是照样来开。我们解释也没用”，“如果不开，群众就办不了事，所以如果查明情况属实，我们一般还是会给开。我们就是想方便群众，其实这些证明真的没必要开”。

　　汪玉凯：要彻底清理奇葩证明，需要从法律法规上规定一个底线。哪些情况下需要有证明，法律法规要明确列举出来；凡是没有列举出来的，任何部门机构不能再要求开具这些证明。

　　另外，有关部门要改变思维方式、管理模式，要最大限度地减少不必要的过程，最大限度为百姓提供便捷的服务。

　　同时，要广泛利用信息化手段。如今的问题是，虽然政府部门掌握了各种信息资源，但大量信息都分散在各个部门，彼此未打通，而且大多处于“沉睡”状态。当各种数据躺在相关部门的档案柜里“睡大觉”时，当我们面对的是一个个数据各自为政、相互割裂的信息孤岛时，各种奇葩证明只会将我们置身于一个慌乱的境地。信息化为现代社会治理提供了这样的可能，政府部门真要下决心解决“奇葩证明”的问题，最大障碍不在技术，而在管理思路。

　　竹立家：这就涉及到滋生各类“奇葩证明”的根源问题——不合理的行政审批制度。而改革不合理的行政审批制度存在的主要难点就是如何斩断部门利益甚至是单位利益。

　　过去两年，有关部门下放行政审批事项和权限到社会组织或者行业协会，但问题随之而来——一些行业协会存在的问题更多，老百姓办事更加困难。

　　在简政放权过程中，我们过去一直强调遏制部门利益，现在还有很重要的一点就是如何遏制行业利益。这是过去两年十分重要的一个经验总结。

　　在进一步下放以及规范行政审批权力和事项的过程中，因为有些程序仍必须审批，政府可能会把权力下放到省、县有关部门或者社会组织，而这些地方部门、行业协会等对于下放的权力的承接能力、运用能力很差，他们为了单位利益或部门利益，甚至让老百姓的事更难办了，这种现象也是层出不穷。

　　有权不“任性”百姓办证易

　　记者：有人提出，行政审批制度改革难度越来越大，目前已经进入“割肉”阶段，需要政府以极大的勇气和决心去改革行政审批程序。

　　汪玉凯：我们长期形成了“审批经济”、“审批社会”，现在来看，这与激发市场活力、激发社会活力的大思路不太吻合。在这样的背景下，审视行政审批制度改革，还是步履维艰。

　　现在存在这样的问题，行政收费高、含金量高的行政审批权力很不容易往下放权。这种阻力不是轻而易举就能克服的，可以说隐形阻力很大。特别是一些收费项目，要取消的话，肯定会影响部门利益，这种阻力也不可小视。

　　如果不能从根本上改变这些问题，行政审批会有制造声势、意义不大的问题。一方面有的政府部门该放的权没有放，手伸的还是太长，另一方面，部分已出台的简政放权措施没有落实到位，中梗阻现象大量存在，最后一公里没有完全打通。在一些地方和部门客观存在“放管脱节”的现象，加强市场监管研究不够，监管力量不足，监管体制不顺。

　　记者：在改革行政审批制度方面，官方已有所部署。今年5月15日，国务院公布的《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》提出，2015年，推进简政放权、放管结合和转变政府职能工作，要从减少审批向放权、监管、服务并重转变，统筹推进行政审批、投资审批、职业资格、收费管理、商事制度、教科文卫体等领域改革，着力解决跨领域、跨部门、跨层级的重大问题。

　　竹立家：近两年，国务院的主要工作就是简政放权，减少行政审批。

　　经济社会运行中，相关行政审批事项大幅减少，老百姓的生活水平改善，社会发展空间进一步拓展，这都是我们可以看到的很明显的成效。

　　未来一两年，国家还会进一步推进简政放权，减少行政审批事项。大致的目标是，争取再用两年左右的时间，让中国的市场环境和社会环境、生活环境更为规范、更为便捷，形成一种比较规范、常态的政府运行模式，该管的要管好，不应该管的就别管。

　　记者：不过，就在舆论“一边倒”斥责奇葩证明的风向下，有人也提出质疑：难道不需要证明么？有人冒充了怎么办？有媒体举例说，“你要从银行里取走过世亲人账户上的钱，不证明亲属关系，不证明继承的问题，银行怎么可能放行？”

　　竹立家：政府就是对社会进行管理、对市场进行监管，而管理的主要手段之一就是审批，这是必要的，没有什么争论的，但是政府必须搞清楚自己的权力清单。

　　在下一阶段的简政放权过程中，要减少行政审批事项，加大“减少”的力度而不是“下放”的力度，一些政府部门不应该管的就坚决不管。

　　其次，下放的权力还是要进一步规范，公开透明，做好“权力清单”，让老百姓一目了然。

　　需要强调的是，在行政审批加速做“减法”的同时，问责追究应该尽快做“加法”。有了问责，政策才能实施到位，如果不加大惩处或者问责力度，一些权力下放以后可能就会走样，还不如不下放。

　　在对公共权力运行的权力清单制度完善过程中，各级政府、部门的权力边界要划分清楚，否则对于哪些权力该放、哪些权力该保留就不太清楚，政府权力清单要法制化、规范化，同时真正发挥人大的监督作用。

　　由市场管的事情交给市场，政府要做的是依法加强事中、事后监管。简政放权与加强监管是行政审批制度改革的一体两翼，不可偏废。两手都要抓，两手都要硬。下一步要把事中、事后的监管作为改革重点，建立有效的监督机制，让市场经济释放更多的发展活力，让老百姓分享更多简政放权的政策红利。