基层“闹缠”现象如何破解

　　不守规则，遇事一“闹”二“缠”，冲击基层治理秩序，与文明社会相去甚远——
　　基层“闹缠”现象如何破解

　　吕德文

　　最近，重庆万州公交车坠江事件引发社会广泛关注。因为“坐过站”这样的小事，造成了如此严重的后果，令人痛心。不守规则、遇事先“闹”的现象在社会上屡有发生。这样的“闹缠”事件，往往起因不大，但影响却极其恶劣。不仅普通百姓深受其害，基层管理者也常因此而头疼不已。那么“闹缠”现象背后的原因究竟是什么？

　　“闹大”背后是利益

　　近些年来，在征地拆迁、环境保护、交通事故、医疗纠纷、学生非正常伤亡等基层治理领域，管理者都深受“闹缠”现象困扰。甚至于，在一些领域还滋生出了职业闹事者。这些人打着为当事人和弱势群体维权的名义，通过把事情“闹大”，把当事人“缠死”而获取非正当利益，出现了所谓“会哭的孩子有奶吃”，又谓“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”现象。

　　笔者曾做过一个普通农业县的县域治理调查，发现当地“逢死必闹”已是常规，但凡医院死了人、交通事故有人伤亡、学校有学生意外死亡、水库有人不小心淹死了，不管对方有无责任，当事者家属必定要到相关机构闹腾一番，以求获得巨额“赔偿”。基层为此头疼不已，不得不成立一个治安巡防队处理类似的“闹缠”事件。毫不夸张地说，一些地方基层治理到处存在“讨价还价”的现象，基层治理体系中出现了一个社会议价系统。

　　“闹缠”何以成功得手

　　首先是基层治理存在讨价还价的空间。国家信访条例明确规定：人民群众有依法信访的权利；基层政府有接待处理群众来信来访的义务。这当然是正确的，但在实践中，信访干部既接待正常的上访者，也接待非正常的上访者；既解决合理合法的诉求，亦要处置各种奇形怪状的诉求。有些不合理诉求，有时也能得到满足，反而刺激了人们过度依赖信访。

　　与此类似的是，我国各级政府和政府机关几乎都极为重视调解。长期以来，基层自治组织、政府机关和司法机关，都大量采用调解手段来化解社会矛盾和纠纷。应该说，运用调解而非法律制度来治理社会，是一个相对简约有效的方式。但麻烦也在于，在社会转型过程中，原初的人民调解越来越难起作用。即便是调解工作，也越来越依赖于行政和司法机关。笔者在农村公安机关调研时发现，公安工作要处理大量的非警务活动，而这些非警务活动很大程度上由民间纠纷调解占据。一些地方，连简单的家事纠纷都习惯于打110报警，村干部和社区干部也习惯于将纠纷调解工作“移交”派出所民警。更多的情况下，基层政府也被迫积极介入纠纷调解。由于深度介入纠纷调解工作，基层政府很容易从“仲裁者”变成为“议价者”。

　　今日的基层政府化解基层社会矛盾的成本越来越高，哪怕是看似简约的信访、调解制度，运转起来也不容易。稍不留神，基层政府就会陷入其中而不可自拔。

　　利益高度分化已很难用政治和道德调节来弥合

　　问题出在何处？大概与转型社会的特殊利益结构和治理逻辑有关。

　　改革开放40年来，随着市场经济发展，群体分化、分层已然是现实；人们的权益观念也得到了前所未有的强化。今天已经很难用政治和道德说教来弥合利益高度分化（某些时候表现为冲突）的群体。比如，在征地拆迁过程中，无论是商业用途还是公益用途，基层政府再用“大局观”来说服群众，几乎难起作用。唯一的办法是，通过公开合理的经济补偿来获得被拆迁户的支持。问题恰恰在于，征地拆迁补偿标准的统一性和被拆迁户利益诉求的高度多样化之间，存在巨大沟壑。补偿标准无论多高，总会有被拆迁户因为特殊原因而不满意。

　　某种意义上，“闹缠”现象之所以产生，确实是我们的国家治理体系还没有做好准备，没有形成一套有效的措施来回应新时代的社会主要矛盾。我国当前社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，但是，对社会主要矛盾的处理方法不少仍停留在旧有思维中。

　　基层“闹缠”问题的解决，不能坐等利益分化消失

　　人民群众因发展不平衡不充分问题而出现利益分化，将会是相当长一段时期的客观事实。基层“闹缠”问题的解决，不能坐等利益分化消失。务实地说，解决这一问题不容易，但又必须解决。

　　首先要从基层政府自身做起。长期以来，“老好人”现象和“不出事逻辑”主导了不少基层治理。出现这种状况，当然和自上而下的维稳考核体系有关，但也不可否认，一些基层政府不愿意深入做群众工作，尤其不愿意做教育群众的工作。很多基层领导，也是秉持着“只要我任内不出事”的理念，不愿意揭盖子，而是使用各种策略捂着、盖着、拖着。

　　在转型社会中，不少地方性规范本来就在迅速解体。这个时候，基层政府不应是“老好人”，而应是社会公序良俗的坚定维护者。撇开基层治理的有效性不谈，仅仅从社会的良性运行来说，一个负责任的基层政府就应该立规矩、守规矩，这比什么都重要。

　　当然，最根本的还是需要国家提供一套与现代社会相适应的治理规则。国家治理体系和治理能力现代化不是简单的口号，亦不是简单的顶层设计，归根到底是要回应基层需求。当前的基层治理，急需一套行之有效的指引。

　　总而言之，“闹缠”现象与文明社会相去甚远。从一般规律看，社会的文明进程需要经过一段漫长的时期；但政府的法治化建设却可以有时间表。在这个意义上，政府确立规则总是要比普通民众规则意识的形成早。

　　（作者为武汉大学社会学系研究员、博士生导师）