亚投行谋新之道：发展理念要实际业务目标需明确

　　亚投行如何才能出类拔萃

　　未来亚投行的成功，既得益于今天的创业热情，更离不开未来运营中的谦虚和耐心

　　文/杨红亮

　　新世纪以来，对多边开发银行效率低、官僚程序多的批评不绝于耳。当前，不少多边金融机构拥有世界上“最好”的人力资源，却没有成就“最高”的运营效率，反而变成了低效的官僚机构。其原因在于西方国家主导的决策机制下，多边开发银行对所谓“标准发展模式”存在迷信。

　　未来的世界需要前瞻性、灵活、有包容性的多边金融机构。即将成立的亚投行，需要在未来运营中监测外部环境变化，并保有根据变化迅速调整自身运营的能力。和现有多边金融机构不同，发展中国家在亚投行占有相对较大的投票权，这是亚投行的优势。在提供援助时，亚投行应鼓励和帮助发展中国家寻找更适合自身情况的发展道路。

　　泛滥的“标准发展模式”

　　半个多世纪以来，以世界银行和国际货币基金组织为首的多边金融机构为全球经济增长和人民福利增加做出了贡献。然而，各国也认为，其总体上运行效率低下、贷款批准需时过长，附加条款太多。以世行为例，统计数据表明：从项目选择开始到发放第一笔贷款为止，平均需要时间2年以上。

　　今天的主要发达国家，基本上都是历史上率先开始工业化的西方国家。这样的现实使很多西方学者，包括多边开发银行中的多数经济学家，对西方发达国家的发展模式盲目自信并以之作为“标准发展模式”到处推广。西方学者眼中的“标准发展模式”，简言之就是：在国家治理上实现西式民主，在经济运行上要自由市场化。这种发展模式在思想界、理论界的代表就是弗朗西斯·福山的“历史的终结”论，在发展实践领域的表现就是所谓的“华盛顿共识”。

　　这种“标准发展模式”在多边开发银行里很有市场，多数经济学家对自由市场经济有着近乎宗教信仰式的崇拜。在他们眼中，自由市场机制已经不再是一个实现资源配置的途径，而变成了追求的目标本身。以此为依据，多边开发银行给发展中国家开了很多新自由主义经济学的“药方”，比如加强财政纪律、利率市场化、贸易自由化、放松外资管制、私有化等等。

　　但是，发达国家和发展中国家之间(以及不同发展中国家之间)存在着巨大的体制和发展环境差异，任何刚性的“标准模式”或“共识”在面对复杂多变的发展问题时都难保不出问题。上世纪90年代中后期拉美和东南亚国家发生的金融危机，都有在国际金融机构的压力下过早开放资本账户的原因存在。这充分说明了“移植”制度的敏感性和结果的不确定性。

　　20世纪末以来，以世行前首席经济学家斯蒂格利茨为代表的一些学者一直呼吁经济学家们走出“华盛顿共识”并“超越华盛顿共识”。近几年来，也有学者主张摒弃任何成型的模式、放弃寻找所谓的“最佳实践”，根据现实情况开展“增长诊断”。然而，新自由主义学说是如此的根深蒂固，“增长诊断”只是一种分析问题的方法，如果使用者的思想理念不变，那么使用这种方法的结果也就只能是“新瓶子装老酒”。这显然不可能给国际金融机构的发展实践以创造性的指引。

　　没有边界的野蛮干预

　　事实上，现有多边开发银行在一定程度上已经沦为主要发达国家施加其影响力的工具。这体现在：首先，多边开发银行在决策机制上向主要发达国家倾斜严重，表现在政策制定、业务运行、资源使用以及高层官员任命等各个方面。造成这种结果的直接原因是：发达国家掌握了现有多边金融机构投票权的大多数。虽然发展中国家在数量上要远多于发达国家，但在现有决策机制下很少有发声机会。

　　其次，在资金投向上多边金融机构受主要发达国家的政治意图影响明显。这可以从两个方面来看：一方面，处在不同发展阶段的国家有不同的发展任务，现有多边开发银行附加于其贷款之上的条款及安保措施代表的更多是非借款国的想法，而不是借款国的实际需求；另一方面，贷款批准受主要发达国家地缘政治考量的影响明显。多边金融机构受主要发达国家国内政治因素的影响而收紧贷款、增加安保条款的案例屡见不鲜。

　　对“标准发展模式”的过度认可，畸化了多边金融机构援助实践中的行为，结果就是多边金融机构“需要管的事”越来越多。

　　当前，多边金融机构在提供援助时已经深深地介入到了借款国经济政策的方方面面。比如，经济改革、产业政策、国企私有化、政府预算以及货币管理等等。上世纪90年代有些多边金融机构甚至更过分地给贷款附加上了所谓的“治理条款”，介入到借款国的民主化、政府分权、央行独立等令人难以理解的领域。多边金融机构采取的干预形式是多样的，经常以贷款条件、政策对话、优先投资方向等不同名目出现。

　　很多干预活动实际上都突破了这些机构原先的业务范围和设立初衷，干预的理由通常是：被干预的领域会影响借款国的当前经济表现和未来发展。按照这种逻辑，多边金融机构的干预既可以是经济的(如行业改革)，也可以是政治的(如政府分权)，甚至可能是社会的(如妇女地位)和文化的(如少数民族政策)。这种无休止的干预不仅模糊了多边金融机构的业务边界和责任，增加了资源被“误用”的危险，同时也因为把有限的资源“摊得太薄”而严重削弱了贷款的有效性。

　　低效、官僚的批准程序

　　伴随着无休止干预而来的，必然是国际金融组织日渐庞大的机构和层次越来越复杂的官僚体制。结果就是：批准一个贷款，有越来越多的条件需要满足，越来越多的部门需要参与审核。因此，多边开发银行效率低、官僚程序多可以说只是这种运行机制缺陷的自然结果和外在表象；对“标准发展模式”的迷信，在倾斜严重的决策机制下，引起的无休止的目标散失的过度干预，才是这种表象后的真正原因。

　　客观来看，多边开发银行对贷款项目进行的审查在不少方面都是必要的，比方说：项目的技术和经济可行性、必要的环保措施等等，但正如“没有住上房子的人不会考虑卧室的装饰、饥寒交迫的人不会讲究饭菜的口味”一样，当“附加条件”置于贷款之上时，就等于让借款国去承担保护全人类的“公共产品”的任务。

　　多边开发银行的过多要求，加重了借款国的发展负担，自然也很难赢得其欢迎。尤其是冗长的审批程序和繁杂的环保、社保、采购等方面的要求，不仅迟滞了项目的开发，也间接增加了借款国的资金使用成本。世行的研究表明，满足世行环保、社保方面的要求会增加40%～60%的正常成本，而满足采购程序要求会另外增加30%～35%的成本。

　　特别是大型基础设施项目，上述因素已成为发展中国家转向其他融资渠道的主要原因。也就是说，有其他融资渠道备选的时候，发展中国家宁愿使用其他渠道更贵的资金，也不愿意满足多边开发银行的繁杂要求来换取低息贷款。因此，这种繁杂要求的合理性是存疑的，因为它从根本上无法达到其预定目的。

　　亚投行的谋新之道

　　作为一个新的多边金融机构，亚投行有着后发优势，可以借鉴其他多边银行在长期运行中获得的经验教训，把自己建成一个精干、高效的金融机构。为此，亚投行可考虑采用以下措施：

　　其一，发展理念要实际。越来越多的实践表明，经济发展没有固定模式。中国30多年的发展经验表明：在一定的历史条件下，要充分尊重一个国家的特殊性和自主性，同时积极寻求经济发展的普遍性和一般性。亚投行在实践中要实事求是，反对教条主义，杜绝墨守成规。

　　如果把一些具有时空局限性的经验当成“最佳实践”不加区别地到处推广，就是作茧自缚、自我阻碍。在运营中，亚投行要重视各国不同的发展环境和初始条件，不应该根据某种固定模式来应对不同的发展状况，而应该根据不同的发展状况来采取有针对性的措施。

　　其二，业务目标要明确。亚投行应该专注于基础设施投资，投资决策应该以项目的可行性为考量标准。这样做的益处有两方面：一是便于快速积累实施基础设施项目的经验，为亚投行的未来发展打下坚实的基础；二是便于建设一个重视专业技术知识、非政治化的组织文化，为亚投行赢得更多的潜在客户和业务合作伙伴，同时也便于限制非借款国对亚投行未来运营政策的过多干扰。从现实看，金融机构对其投融资活动设定附加条件是件很自然的事，但附加条件应仅限于与偿还贷款有关的方面。

　　其三，机构设计要围绕核心业务。亚投行应该紧紧围绕核心业务进行机构设计，减少内部沟通节点，制定精益化的业务流程。现有的多边开发银行都有着复杂的管理系统、机构臃肿、流程冗长，不仅外部人很难搞清楚，甚至内部人员也很难真正理解。亚投行应该善用其后发优势，在管理流程上实现数字化，在机构设计上为以后的发展和灵活运营留下空间。亚投行可以借鉴商业银行的成功经验，利用现代信息技术网络在项目开发和管理上实现高效运营。

　　其四，心态开放、广泛合作。亚投行在投入运行后应该尽早展开和现有多边金融机构的全方位合作。发展中国家对基础设施投资的需求是非常巨大的，单靠现有多边金融机构无法满足这个资金缺口，亚投行和现有机构之间有充足的合作空间。“海纳百川、有容乃大”。通过合作，亚投行可以取人之长补己之短，可以培养自己的机构能力，同时也可以“借船出海”扩大自己的影响力。

　　亚投行在投入运行后应该尽早展开和其成员国家的全方位合作，以增强其成员国家，特别是中小发展中国家的股东意识，提升参与感，以有利于利用发展中国家的尚未完全开发的资源，帮助其经济社会发展。

　　长期以来，因主要发达国家的阻挠和多边金融机构不能与时俱进，新兴市场国家的资源没有得到很好的释放和保护式利用。这些宝贵的资源迄今为止尚未被多边金融机构所重视，这是历史留给中国和亚投行的一次绝佳的机遇。