2015专车引“监管边界”讨论：交通部曾表态认可专车

　　★　一方认为，专车本质上还是以营运性质为目的的经营行为，应该纳入行业监管★　另一方则认为，网络约租车经营服务不是简单的传统出租车行业加网络预约，而是新型交通网络信息服务，不能用监管传统出租车的思维对待这种新业态

　　2015年，网络约车江湖风起云涌、跌宕起伏。

　　从群雄混战到硕果孑遗，惨烈的“融资—烧钱—合并”大战之后，神州、滴滴和Uber站到了专车三巨头的位置。从逻辑上讲，未来将进入“3+N”的常态竞争时期，“N”是一个变量，即其他可能的参与者。

　　问题在于，在群雄逐鹿中，人们有意无意忽视了一个关键角色：一直未置可否的管理部门。

　　2015年10月10日，交通部公布“专车新政”征求意见稿，意味着这一关键角色正式登场。有分析人士认为，如果按征求意见稿中的条款操作，神州专车相对轻松，而滴滴、Uber离合法合规还相距甚远，这意味着前期烧钱大战投入的成本很有可能打水漂：虽有用户规模，如果没有供给能力，也是枉然。

　　另一方面，“3+N”中的“N”，却可能比想象中大得多，比如北京的首汽约车、广州的如约专车，它们可以轻松得到政策支持，而免除了前期的成本大战负担。这样的“后起之秀”，有可能在新政定格后，一夜之间在全国各大城市批量出现。

　　2015年，对于网络约车市场参与者可谓忐忑。不过，在业内专家、上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈看来，在网络约车这场激烈交锋背后，已远不止是专车如何合法化的问题。这次争论还提出了一个更核心的命题：在互联网思维大举改造传统行业的时代，政府部门监管的边界究竟在哪里？如何寻求相关者利益的最大公约数？

　　答案，或在2016年。

　　开年

　　惊心动魄20天

　　一句话，让彭元燕在愁眉不展中迎来了2015年。

　　2014年12月24日，上海市交通委副主任杨小溪公开表态：滴滴专车是“黑车”，营运不合法。

　　虽然地处距上海1000多公里以外的北京，但拥有如此身份的人如此明确表态，仍然让彭元燕出了一身冷汗，因为他刚从出租车司机转为专职专车司机。

　　对于身份的转变，彭元燕谨慎地“考察”了足足小半年时间。这份谨慎，缘于2014年8月，北京交通部门首次对网络约车表态，禁止网络平台利用私家车从事非法营运。彼时，滴滴专车、神州专车还没上线，北京市交通委约谈的是“易到用车”。

　　不过，这份谨慎，让彭元燕“错失”了“一夜暴富”的机会。

　　“在2014年下半年，看准机遇，我的一个朋友买了一辆二十万元的中级车，全职做专车司机，一个月就挣了一两万元。”面对这个新兴群体曾经的传奇故事，彭元燕说，自己刚听闻时可谓又羡慕又悔恨，“早知道这样我也这么干，刚上线时可是拉一单就奖励50元啊，哪怕你才跑了500米”。

　　公司给专车司机的待遇很丰厚，没有高额“份子钱”的压力、时间由自己支配。最终，彭元燕下决心辞职干专车，选择了当时并未被约谈的一家专车公司。

　　彼时，随着专车的逐步推广，各个软件平台的“烧钱”大战也趋于理性化和正规化，但仍然会返还大量打车券吸引客户，对于专车司机的奖励也毫不手软，每天超过一定的单数都会有不菲的奖励，五星好评另有奖励，但最重要的一项是，每单车费按照“二八”分成，软件平台和车辆租赁公司得两成，专车司机得八成。

　　此外，从早7点到晚11点这段高峰时间段里，公司会给每个司机发放优厚的补贴：封顶是120元。这意味着，一笔订单的费用是50元，公司会再补贴剩余的70元，其中专车公司和劳务公司各抽取10%，剩下的80%就是司机获得。

　　扣除油钱、租车公司的信息服务费之外，彭元燕每月收入至少在8000元，“比干出租时强，心还没那么累”。

　　不过，上海的论调让彭元燕紧张起来，“黑车”也成了彭家2015年坚决不能提的两个字。

　　个体如此。在当时刚刚宣布融资7亿美元，正在大张旗鼓攻城掠地的滴滴专车，更如同遭遇当头棒喝。在上海这样一个重要战场，如果被宣布为非法，那么不仅滴滴专车，整个专车市场，都将会遭遇重大挫折。

　　上海开始查扣专车。

　　就在专车业务岌岌可危的时候，交通部作出表态：认可专车。

　　2015年1月1日，交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》开始实施，其中正式为约租车正名，增加了区别于传统巡游出租汽车的预约出租汽车类型。根据该规定，预约出租汽车区别于传统巡游出租汽车：在规定地点待客，提供预约服务，不能提供巡游揽客服务；服务费用可以约定，而非只能由政府定价；车身颜色与标识可以区别于巡游出租汽车，即可以不设顶灯，不用统一喷涂车身颜色。

　　2015年1月8日，交通运输部在其官网上，再次对专车服务的合法、非法边界进行了清晰界定：各类专车软件将租赁汽车通过网络平台整合起来，属于被鼓励的创新之举，但私家车接入平台参与经营的行为被明令禁止。

　　交通部更是在例行的新闻发布会上明确表态：专车服务对满足运输市场高品质、多样化、差异性需求具有积极作用。当然，交通部还确认了一点，那就是不允许私家车接入专车。

　　这一系列表态，等于认可了专车这一创新，间接承认了滴滴专车等专车软件的合法身份。也等于否定了之前上海市交通委官员“滴滴专车是黑车”的说法。

　　不过，上海市交通委并没有立即否定之前的说法，而是坚持要对滴滴专车进行处罚，并在2015年1月12日开出上海首张针对专车运营商的罚单。

　　2015年1月14日，上海市交通委突然改口。

　　当天，上海市交通委社会宣传处副处长黄晓勇在接受当地媒体采访时明确表示：“上海严格按照交通部的要求，鼓励专车服务平台与正规的租赁企业合作，但坚决打击私家车投入运营。”由此，上海成为了自交通部明确肯定“专车”模式后，首个明确表示鼓励“专车”发展的城市。

　　这一表态，距离2014年12月24日，杨小溪表示滴滴专车“是黑车，营运不合法”，刚好20天。

　　这20天，对于包括彭元燕在内的行业参与者，均可谓惊心动魄。

　　不过，他们不会预料到，步步惊心刚刚开始。

　　年中

　　专车野蛮发展

　　半年之后，北京多部门约谈滴滴等多个专车平台。

　　短短10天，三大专车平台接连被约谈。当时，甚至有专车平台相关负责人表示，就北京的政策环境来看，专车的“黑”身份或很难“洗白”。

　　彭元燕再次皱起了眉头。不过，活儿还要继续干。

　　一个月后，彭元燕干脆开始给自己放假。

　　在接连的约谈之后，北京市交通执法总队共查处非法运营私家车、租赁车2147辆，涉及滴滴专车平台1211辆。2015年6月2日，查处涉及滴滴专车平台从事非法运营车辆207起。这意味着，在不到两个月的时间里，执法总队仅在北京就查处了千余辆滴滴专车。

　　包括彭元燕在内的专车司机不解：我们“何错之有”？

　　北京市交通委等部门的回答是：各大专车平台组织私家车、租赁车从事客运服务的行为，涉嫌违法组织客运经营。在北京从事专车、快车运营的平台、车辆、驾驶员均不具备相应的经营资质，缺乏有效的服务监管，存在较大的安全隐患。

　　除了对经营资质方面的质疑，北京市交通委还认为，滴滴快的、优步等专车平台存在逃漏税、违规发送商业性短信息、垃圾短信和发布广告等违法行为。

　　除了“设禁”，北京还是首个在全国表态“专车加剧拥堵”的城市。北京市交通委认为，由于专车对司机和乘客双向补贴，给城市交通带来冲击，导致道路交通拥堵情况有所加剧。据北京交通发展研究中心提供的数据，自2015年3月以来，北京高峰时段交通拥堵指数较去年均有所增长。

　　在这场博弈中，北京并非个例。

　　截至2015年5月，《出租汽车经营服务管理规定》施行近半年后，国内仅有广东省广州市召开过预约汽车运力投放听证会，尚无任何城市主动开展预约出租汽车许可工作。

　　与此同时，“严格执法”在各地上演。包括北京、上海、广州、沈阳、南京、济南、武汉、太原、西安、青岛、淄博等在内的10多个城市都先后叫停过滴滴、易到、快的等公司的专车服务，将之定位成“黑车”。

　　尽管各地监管趋严，但互联网专车依旧迅速生长：

　　“易到专车”业务已经覆盖全国122个城市；

　　滴滴专车覆盖城市超过200个，其日订单量从2014年9月的5万单提升至300万单；

　　在快速扩张的业务量面前，不少城市出租车、企事业单位驾驶员，也从漠视观望专车转变为跃跃欲试、谋求转行。

　　彭元燕告诉记者，自己曾经工作的公司车队240辆车租车合同于2015年5月至9月到期，“但最后与公司续约的只有70辆”。

　　不仅北京如此，公开报道显示，广东东莞、山东济南、江西南昌等多个地方也出现出租车司机转行专车现象。

　　不过，也开始有越来越多的人将这种发展冠以四字形容——野蛮无序。

　　而这，似乎并非强加之罪。

　　只凭照片就发许可，酒驾司机也能过审——媒体暗访的专车司机审核程序，与很多专车平台的“标榜”大相径庭。

　　专车业务的井喷式发展，也催生了附属行业——招聘专车司机的汽车租赁公司。此类公司一般声称与专车平台有合作关系，可以帮私家车车主免费加入，手续与官网注册一样，但审核进度更快，“自行申请需要3至7天审核，我们最快只要一天”。仅滴滴在全国就与几千家汽车租赁公司有合作关系。

　　趋之若鹜的背后是巨大的经济利益——每位司机每单收入扣取21.77%作为平台管理费。

　　也就是说，假设一家拥有1万辆私家车接入的汽车租赁公司，去除限号等因素每天保证5000辆专车上线运营，每位司机、每辆车、日保证300元收入，按照21.77%扣取平台管理费，每家租赁公司每日流水收入约33万元。同时，上述收入仅为司机向平台缴纳的部分费用，尚未包括专车平台为租赁公司提供的费用、奖励。

　　但与之相对的，却是租赁公司多不正规，甚至是临时组建。彭元燕挂靠的租赁公司就基本属于作坊式作业，“整个公司包括总经理一共只有5个人，其余人员均为行政人员”。同时，不少正在大规模招揽私家车接入的此类公司在企业工商信息查询网站上并未备案。

　　除私家车挂靠租赁公司处于法律灰色地带外，司机与租赁公司一旦发生安全、财产等纠纷，乘客的利益很难得到保障。

　　私家车变专车准入门槛低，在管理上也被指出存在多处漏洞。

　　北京市民邵女士认为，专车司机无法从着装上辨识身份，是不是本人只能对比手机上的照片才能发现，“专车的安全性没有保障，能坐出租车还是尽量选择出租车”。

　　此外，由于专车司机缺乏市内路线和路况的培训，过分依赖导航，绕弯路、走错路引起了不少乘客的抱怨。市民陆华从北京市丰台区马家堡到西城区的金融街办事，司机不熟悉路线，竟把原来20分钟的路走了1个小时。“车费贵了不说，还耽误时间，我给了差评”。但除了向专车平台投诉和给差评之外，乘客难以找到其他更有效的解决办法。

　　不过，专车司机也有苦水：

　　平台客服电话经常打不通，与乘客发生纠纷时无法尽快解决；

　　专车平台过分偏袒乘客，使司机在服务纠纷中处于弱势地位，基本承担了全部责任。

　　年末

　　冰火两重天

　　蛰伏一个多月后，赶着国庆中秋的出行高峰，彭元燕再次上岗。

　　这次，用彭元燕的话来说，幸福总是稍纵即逝。

　　2015年10月8日，上海市交通委正式向滴滴快的专车平台颁发“网络约租车平台经营资格许可”，这是国内首张专车平台的资质许可证，意味着互联网约租车这个“新鲜事物”完成了破冰之旅。

　　对于私家车能否进入专车平台的问号，上海交通委相关负责人也给出回答：只要是符合经营车的条件，买保险、纳税、纳入政府和平台的管理，不管是不是私家车都可以加入。

　　就在专车司机开始期待自己城市的“承认”之时，2015年10月10日，交通部公布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》。

　　虽然上述文件让专车获得了合法身份，但“征求意见稿”也规定，从事专车经营的车辆，使用性质应登记为出租客运；专车经营者应和接入平台的驾驶员签订劳动合同。

　　但问题是，目前的专车市场，超过90%的专车司机是兼职司机。如果必须签订劳动合同以及要求车辆8年报废(小微型出租客运车8年强制报废)，很可能迫使这九成专车司机放弃做专车司机。

　　对此，交通运输部运输服务司副司长徐文强在接受人民网访谈时坦言，在新规制定阶段，各方对于专车的认识也各不相同，比如说专车怎么定位，责任主体、准入门槛、经营行为、监管方式，在制度上如何进行设计等。其中最核心的问题，在于“专车是不是应该纳入行业出租汽车的管理体系”？

　　交通部新规判断的依据在于：国务院2004年第412号令《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，设定了三个行政许可项目：出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发。另外，交通运输部2014年出台的《出租汽车经营服务管理规定》明确规定，出租汽车经营服务是指以七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务，并按照乘客意愿行驶，根据行驶里程和时间计费的经营活动，包括巡游式和预约式出租汽车经营方式。

　　由此，网络约车尽管使用了互联网这种新的约车技术，但其依然是依靠占用道路资源开展营运活动，其本质依然是“为乘客提供位移服务”的出租汽车。

　　在此问题上，学者也分为两大阵营：

　　一方认为，专车本质上还是以营运性质为目的的经营行为，既然是经营行为，就应该纳入行业监管。交通运输部拟出台的出租汽车管理新政的主旨，是将网络约车纳入出租汽车范围统一管理，同时对网络约车与巡游出租汽车在经营范围、资质要求和定价制度等方面进行差异化管理，核心内容是让新生事物有条件地合法化。

　　另一方则辩称，网络约租车经营服务不是简单的传统出租车行业加网络预约，而是新型交通网络信息服务，不能用监管传统出租车的思维对待这种新业态。

　　两种意见的背后，其实是对共享经济的不同理解。中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧认为，拼车、顺风车不会产生额外的资源占用，却提高了出行效率，这才算真正意义上的共享经济。而如果以经营为目的，就算是“兼职”性质，尽管有共享经济的外衣，但并没有实质，“因为大家都是冲着营利目的去的，不是真正意义上的共享经济”。

　　滴滴公司副总裁陶然在接受媒体采访时，就共享经济提出自己的理解：“共享经济的核心是，将私人闲置的物品、知识技能和时间有偿地与他人进行共享，比如二手交易市场、Airbnb,都是典型的共享经济。只有每一个共享经济的参与者得到合理的经济回报，才能促进共享经济健康可持续发展。”

　　国家发改委综合运输研究所城市交通研究室主任程世东对此有不同理解，“从最广泛的含义上，专车有共享经济的成分，但从另一个角度说，专车的经营行为，是否和出租车类似？如果说专车在共享时间和车辆，那是否也可以推断，出租车才是最大的共享经济呢？”

　　争论还在继续，彭元燕却已决定转行，他说“太刺激，不想再做成为‘黑车’的噩梦了”。

　　就在2015年11月末，经过对意见建议的系统梳理，交通运输部发布《深化出租汽车行业改革两个文件征求意见总体情况分析报告》。

　　全程参与专车改革方案制定的交通运输部相关专家表示，报告是对征求意见的综合分析，目前，交通部正根据意见进行方案修改，修改后还会继续向国务院报批。

　　而也就在2015年的最后几天，几大专车公司又打起烧钱补贴大战，有业内人士称或与监管动向有关。

　　专车江湖，尽管利益格局复杂、改革困难重重，但各级政府部门正视问题的态度和勇于改革的决心毋庸置疑。举个例子来说，2015年以来，一些地方政府虽然出于各种各样的原因宣布“专车属于非法运营”，但几乎都是“只叫停，不执行，高高举起，轻轻放下”，所以，专车的未来，我们仍然期待。

　　制图/李晓军

　　“滴滴”声音是幸福也是烦恼

　　背景：

　　2014年年底，各大专车平台开始“烧钱”大战。进入2015年，不少出租车司机转行专车，而网络约车的监管也缓步前行。

　　讲述人：

　　杜延平，北京专车司机

　　2014年年底，各大专车平台纷纷开始了大手笔的“烧钱”，当时只是一个用户的我每天都能收到来自各个平台的大面额优惠券，便捷的专车服务加上补贴让我迅速放弃了出租车，转而投入专车的怀抱。

　　那个时候，我基本上尝试了所有的专车平台，通过与司机师傅们聊天得知，在疯狂的补贴政策下，他们一个月的收入轻轻松松的就能到一两万元，如此高额的收入让我也产生了当一名专车司机的想法。

　　2015年伊始，我正式成为了专车司机。最初的几个月，根本不愁没活儿干，补贴也多，闪动的手机屏幕、热闹的“滴滴”声……车厢里都弥漫着钱的味道。然而，政策收紧、补贴下滑，在双重夹击之下，我的生活发生了改变。

　　到2015年11月，连原来好拉活的国贸也不好干了，有时候我绕三圈都没拉着一趟活儿。有时候，索性就把叫车系统关了，半天也抢不到一个好活儿，叫得人心烦。

　　要在半年以前，在我眼里，“滴滴”是令人愉悦的，如今却成了噪音。

　　现在拉活儿只能靠运气了。

　　而且，一些专车的模式是派单，即使这个单子对他来说并不划算，也要硬着头皮去接，如果不接，会影响到后面的派单率。

　　我们现在最担心的还是政策问题。专车这事儿目前还是一个灰色地带，说不清道不明，不过被逮到可就是要罚一大笔。我再看看吧，也不知道后面政策会不会有变化。记者 赵丽 整理