供给侧结构性改革下的宏观调控框架

　　■闫 坤 张 鹏

　　供给侧结构性改革调控的主要目标是调控产出的规模、结构、布局和效益。以此为标准，供给侧结构性改革调控框架可以由五部分构成，即：规模调控模块、结构调控模块、布局调控模块、效益调控模块和系统优化模块等。其中，规模调控模块是以提升宏观调控的产出效果为主要目标，兼具结构性特征，但以总量性效果为主，在经济下行期具有突出重要的作用。结构调控模块是以优化经济结构，使得产业、产能和市场、需求之间的统一程度大幅度提升，从而实现供给创新产生需求，而需求增长又带动和激励供给扩张与创新。布局调控模块是以优化经济要素和产业布局为主要目标的，在主体功能区体系不断完善，国内产业创新和调整路径不断清晰的条件下，布局调控模块可以将市场力量与政策运行实现有效的整合。效益调控模块是以提高经济运行效率和产业经营收益为支持目标的，进一步强化市场的决定性作用，破除一切不必要的行政性壁垒，在公平、公正的基础上，推进要素的效率配置。系统优化模块是一个内部调整模块，因为我国的政策目标往往缺少必要的分类分级，往往存在同一切面上的多个平行目标，因此，调控模块的运用也是综合性的，还需要根据调控目标进行力度、顺序和措施间的有序安排和调整，这是系统优化模块的主要作用和功能。

　　供给侧结构性改革调控框架的主要运行机制包括自动稳定机制、信号反应机制和相机抉择机制等。自动稳定机制是由于财政金融政策自身的反波动属性，而产生的缓冲和折冲效果，这个政策效果不是因为政策调整而取得的，恰恰是根据政策实施的要求而取得的。信号反应机制是指根据预警指标反馈过来的信息，进入自动处置，而启动工具箱中的工具和相应的调控模式，该机制具有“半自动”的特点，对于工具箱、措施体系和调控反应的有效性要求较高，在实践中还应有政策与市场协同的指标和工具安排。相机抉择机制是指根据经济运行的实际情况和政策工具资源情况，做出的有效的反应，这一机制可以与信号反应机制相并列，也可以作为信号反应机制下的承接和补充，在信号反应机制趋于完善的情况下，该机制应倾向于对已有自动化机制的修正和优化。

　　根据前述分析，供给侧结构性改革调控的构成模块分别是规模、结构、布局和效益，而供给侧结构性改革调控的运行机制分别是自动稳定、信号反应和相机抉择，也即将上述内容进行有效的整合，并形成供给侧结构性改革调控所需遵循的主要原则。该原则主要包括：

　　第一，市场发挥决定性作用原则。供给侧结构性改革调控的关键是政府的宏观调控政策能够对市场运行产生引导和促进，表面上看，政府政策处于主动地位，但实际的关键是政策对市场资源的撬动、引导和协调能力，而要实现这一目标，则须根据市场运行的规律和价格机制设计政策体系。

　　第二，稳中求进的原则。我国正在推进全面深化改革，但仍需处理好改革、发展、稳定的关系，在改革的进程中要坚持稳中求进，在供给侧结构性改革的转型调控之中，也要坚持稳中求进的基本策略。这个稳中求进既指供给侧结构性改革调控中的各项政策手段的施为应考虑市场的可承受力，也指供给侧结构性改革调控中的各个模块的有序调配和协调运用。

　　第三，结构性调控为主的原则。尽管稳中求进是重要的基础要件，但在实际调控中，仍须将当前经济运行中的结构性矛盾作为主要调控对象予以应对。化解结构性矛盾，并构建中国经济新一轮增长的重要支撑是稳中求进的根本目的，所以两者之间也并不矛盾。因此，结构性模块应成为整个供给侧结构性改革调控的核心。

　　第四，注重政策效益和调控质量的原则。要建立政策工具的筛选机制，工具包的设计组合机制，政策体系的优化完善机制等，从而提升政策的效益，并增强调控的质量构成，既避免政策缺位，又防止政策力度过大，引发不必要的成本和风险。

　　根据上述的四个原则，可以看出，在基本构成中，结构调控模块处于中心地位，其他调控模块应服务于结构调控的有序开展和深化；在运行机制上，兼具主动性和自动性的信号反应机制应为着力完善的关键点，而自动稳定机制和相机抉择机制则分别做好支撑和优化作用。

　　所谓供给侧结构性改革调控即是根据产出的构成，从政策构成和政策模式两个方面予以调控和管理，运用必要的财政金融手段，根据政策的四类构成和三类调控模式，实现有效的组合和运行方式，从而作用于产出的规模、结构、分布和效率，支撑经济增长、结构优化和创新驱动的发展目标。

　　供给侧结构性改革框架下的财政政策

　　供给侧结构性改革框架下的财政政策是指以具有结构性调控功能为主的财政政策措施，通过自动稳定、信号反应和相机抉择等调控机制，实现规模、结构、布局和效益等政策调控目标的政策体系。具体有：

　　供给侧结构性改革财政政策手段可以按规模、结构、布局和效益等进行分类，其中，多项政策措施具有两个以上的政策效应，要么进行进一步的细分，要么以其主要政策目标和功能作为分类标准。具体有：

　　第一，规模调控型政策措施。典型具有规模调控型的财政政策包括全面经济刺激计划、生产领域全面无差异的减税和大规模投资性支出等。受到环境和政策效应的限制，“十三五”期间可行的政策构成为生产领域全面无差异的减税和大规模的投资性支出等。

　　第二，结构调控型政策措施。财政政策的长处就在于可以实现政策操作和影响效果的可控性，因此，结构性调控的功能一直是财政政策的重要属性之一。在财政政策之中，非区域性的差异化政策安排就具有结构性调控的特征，例如，实施的是差异化的增值税，就将对不同行业间的税负产生影响，进而导致行业利益的调整和产出的变化；实施的是差异化的企业所得税，则将使企业的投资和增加值结构偏向税负较低的行业；实施的是不同类型的行业投资补贴政策，也会导致产出增量在行业间的变化等等。因此，结构调控型政策措施不宜一一列举和总结，我们将非区域性的差异化政策安排称之为结构调控型政策。

　　第三，布局调控型政策措施。布局调控型政策要基于市场的效率结构和利益导向进行安排，单纯的政府布局调控型政策往往跟强制性迁移、全面性补偿等政策联系在一起，作为重点政策工具在特定的领域内运用问题不大，但要作为常态性可灵活使用的工具则受到了显著的限制。因此，本文所指的布局调控型政策是指具有区域性差异化的政策安排，并顺应市场机制和作用，引致资源和要素流动，支持企业布局调整优化的政策安排。如对设立在产业集聚区的企业执行较低的政府性基金安排或提供企业迁移融资的成本补贴等，都可以实现产业布局的优化和企业布局的趋势统一。

　　第四，效益调控型政策措施。效益调控型是指通过财政政策的运用对企业和行业的效益产生直接的影响，从而提升产业效率，提高企业收益。效益调控型财政政策包括基于公平竞争的奖励性政策、基于创新及应用的支持性政策，基于产业链延伸和价值链优化的辅助性政策等。这些政策措施在当前的实践中都有应用，可在政策工具包的设计中进一步细化。

　　运行机制主要是供给侧结构性改革财政政策对自动稳定、信号反应和相机抉择机制的有效分类和协同使用。具体有：

　　一是自动稳定机制。供给侧结构性改革的自动稳定机制立足于对产出规模的自动调控，与规模调控型政策直接衔接。也即，供给侧结构性改革自动稳定机制要在产出规模(或增加值水平)出现了较大波动的情况下，能够启动自动的调控性政策效果。典型的政策机制可包括累进性税收机制、累进性的政府性基金机制、投资抵税政策安排、产业发展专项基金(资金)安排等。

　　二是信号反应机制。该机制的核心要有分类分级的信号机制，并建有功能突出、构成灵活、针对性强的政策工具包，使得财政政策能够根据不同的信号作出规范有序、有效反应。信号反应机制下的财政政策安排要有细化的功能定位清晰、构成措施明确、作用渠道稳定的工具包体系，且该体系应以结构调控型和布局调控型政策为主体，其他类型财政政策为补充。

　　三是相机抉择机制。该机制可独立运行，也可以根据信号反应机制的结果进行优化和完善。从政策运用来看，随机性的特征较为突出，对独立政策工具和工具箱的运用也需要根据决策临时性的使用。但在前两项机制构建完成的情况下，相机抉择机制将逐步转向以效益调控型政策作为主要的政策工具来源。证券日报

　　(闫坤系中国社会科学院财税研究中心执行副主任、研究员，张鹏系财政部科研所研究员)