东莞农村综合改革激发基层治理新活力

　　2013年11月8日，东莞市创建全国农村综合改革示范试点动员会议召开，为全国探索经验。

　　在国家新型城镇化发展中，人的城镇化是核心所在。东莞正在开展的农村综合改革就是要努力形成具有东莞特色的城乡经济社会发展一体化新格局，实现全市域的从农民向市民的转变。

　　东莞市委书记徐建华说，农村综合改革不仅涉及经济领域，而且涉及社会管理和公共服务等领域，是重大的制度创新和社会变革。

　　东莞的农村综合改革着力推动区域经济协调发展、农村社会管理体制、城乡公共服务均等化等领域的机制体制创新，形成了水乡特色发展经济区、财政切块保障基层公共管理服务、四方联动推动基层社会治理创新等经验，为全国农村综合改革探索了一条激发基层治理活力的新路。

　　水乡经济区打造“新东莞”

　　近年来，东莞市镇村组四轮驱动的发展模式难以适应新时期的发展要求，出现“诸侯经济”弊病。

　　东莞农村综合改革将区域统筹协调发展摆在重要位置，明确提出：要根据全市各基本单元的资源禀赋、环境承载能力、开发强度和发展潜力，科学划分主体功能区，制定差异化发展政策，实现不同主体功能区的错位发展、特色发展。

　　2013年2月，东莞统筹水乡地区发展工作上升为省级战略。今年1月印发的《广东东莞水乡特色发展经济区发展总体规划《2013-2030年)》提出，东莞要努力将该区建成国家水乡生态文明建设示范区、粤港澳优质生活圈的特色区域、珠江口东岸产业优化发展先导区、穗莞战略合作重要平台。到2030年该区GDP预计达5200亿元，相当于再造一个新东莞。

　　在水乡经济区发展和整个农村综合改革中，东莞尤其注重完善生态保护补偿机制，加大对耕地集中、农业农民比例较大地区的投入，大力发展产业化基地、休闲观光、生态旅游等现代高效农业。这为东莞新型城镇化赋予新的内涵。

　　在2014年1月13日召开的东莞市委十三届四次全会上，东莞市委、市政府明确提出，要以水乡特色发展经济区为试点，推动“行政区经济”向“经济区经济”转型。东莞将构建中心区以及西北组团、西南组团、东北组团、东南组团的“一中心四组团”城市格局。水乡经济区510平方公里的“十镇一港”成为东莞统筹发展的试验田。在不改变原有行政区划的情况下，东莞切实加大市镇统筹力度，提升城镇化的层次和水平，目前已经启动了首批307亿元的项目建设，取得了初步的成效。

　　东莞还探索“市镇村统筹发展、三级分利”模式，整合村组两级资源，为实现更高水平的统筹发展奠定了坚实基础。

　　公共服务打破城乡二元差别

　　在农村综合改革中，能否消除城乡二元差别，实现基本公共服务均等化是检验改革成效的重要标准之一。

　　东莞着重建立健全财政支农资金稳定增长的长效投入机制，完善农村公共财政体制，推动公共开支、治安管理和环卫管理“三统筹”，努力实现城乡一体化发展。

　　2013年起，东莞按照“保基本、保必须”的原则，从市镇参与税收分成收入中切块5%，设立农村公共事务补助专项资金，专门用于补助村(社区)负担较重的治安、环卫、行政管理等重大公共事务开支。当年村(社区)公共事务补助资金总额达14.4亿元，切实减轻了农村基层的负担。以后各年的补助将随市镇参与分成税收收入同步增长。

　　东莞还积极推行治安管理统筹和环卫管理统筹。以镇街为单位对各村(居)治安联防组织进行全面整合与统筹管理，按常住人口数量的3.5‰统一配置村级辅警，由市镇统一补助村(居)治安经费开支，委托镇街公安机关进行统一管理，实现统一着装、统一培训、统一指挥调度、统一考核，增强了农村治安联防组织效能。同时，以镇街为单位统筹村级环卫管理事务，逐步由市、镇两级承担村级环卫支出，由镇街统一采用市场化方式负责环卫保洁、垃圾收集工作，并统一将垃圾转运至无害化处理厂进行处理，实现了城乡环卫标准化、一体化管理。

　　中堂镇江南社区是这一政策受益者。2013年，江南社区集体年收入约2000万元，但社区治安、环卫和行政管理三个领域的支出就达560万元。去年起，市财政每年下拨给社区治安、环卫和行政管理补贴166万元，约占这些领域支出的28%，明显减轻了社区压力。

　　在改革中，东莞大力构建城乡一体、新老共享的社保、教育、卫生等服务体系，推动民生服务由城市人口向农村人口延伸、由户籍人口向非户籍人口拓展。东莞低保、基本养老保险均实现城乡同等待遇。最低生活保障标准提高到每人每月510元，农村人均养老金达每月669元。全市建成388个村(居)社区卫生服务机构，群众步行15分钟即可就近获得基本医疗卫生保健服务。

　　东莞还在全省率先实施统筹城乡的就业政策，使户籍农村劳动力与城镇劳动力一样享受免费职业指导、推荐就业、就业援助、技能培训、补贴申请等政府公共就业服务。全市创建564个“村民车间”，在工厂、企业灵活安置2万多名本地农村劳动力稳定就业。目前东莞农村劳动力中，从事二、三产业的人数约占95%。

　　此外，东莞还注重提升农民的人文素质，着力塑造和培育市民化的新型农民。全市投入40多亿元建成村镇文化中心80个、图书馆(室)367个、文化广场360个。

　　四方联动创新基层治理

　　2013年，东莞提出创建全省创新社会管理引领区的目标。在农村综合改革中，东莞注重创新基层治理方式方法，探索基层党团组织、自治组织、经济组织和社会组织四方联动，实现本地居民与新移民之间的和谐共处。

　　过去，村居委会承担大量上级政府部门布置的行政事务工作，自治组织功能难以充分发挥。东莞试点设立48个社区政务服务中心，主要承接和落实政府部门延伸到村(社区)的劳动社保、人口计生、社会事务、综治维稳、公共安全、文化教育等行政管理事务。

　　东莞还投入近1亿元高标准建设55个社区综合服务中心示范点。在莞城罗沙社区，社区综合服务中心有3000平方米，设有28个功能室，通过点菜式、项目式服务，解决了老人料理、学生接送、培训学习等一批与群众生活息息相关的问题，拓展了社区服务内容，创新了村民自治方式。去年，中心共服务群众达6000多人次。

　　在改革中，东莞特别注重发挥基层首创精神，鼓励社会组织为群众释难解困。大岭山镇百花洞村就成立了百花洞公益互助会，为当地村民和符合条件的新莞人提供救助。2012年成立至今，互助会共收到捐款19万余元，向困难群众发放救助慰问金约2万元。

　　让新莞人享受基本公共服务“同城同待遇”也是东莞农村综合改革着力解决的问题之一。在教育方面，东莞采取积分制为新莞人子女提供公办义务教育学位，到目前有14.2万名新莞人子女在公办中小学校免费就读，占全市义务教育阶段学生总数的46.7%。加上民办学校创造的学位，全市共吸纳义务教育阶段就读的新移民子女60.9万人，占学生总数的76.1%。在社保方面，东莞积极推动养老、医疗、工伤保险等扩面工作，尽可能将新莞人全部纳入保障体系。在户籍方面也适度放开，采取多种渠道接受新移民入户。

　　东莞还注重探索新莞人参与基层治理。2013年，东城街道通过统一考试选拔任命了4名新莞人担任基层党组织专职委员。郑曼蓉是其中唯一的女委员。她在党组织分管妇联、计划生育等工作。从调解家庭纠纷到为群众开展计生咨询服务，她的工作得到社区居民的一致认可。在今年的基层换届选举中，郑曼蓉成功当选居委会干部。莞城街道选择优秀新莞人党员挂任社区党工委兼职委员(不带薪)，已实现有一半以上的社区配备新莞人为党工委兼职委员。

　　●撰文：段思午 摄影：莞农宣