浙江首起涉行政合同纠纷案开审

　　土地挂牌出让是否可依串标处罚？企业承诺放弃诉权是否可以再诉？政府部门是否有权单方宣告行政合同无效？因这些焦点法律问题，浙江广天房地产公司将金华市国土资源局告上法庭。8月5日，金华市婺城区人民法院开审了首起涉行政合同纠纷案。

　　尤其值得关注的是，法庭上，被告金华市国土局党委委员、副局长潘献生作为行政机关负责人代表出庭应诉。

　　“这也是新行政诉讼法实施以来浙江首起因行政合同纠纷引发的行政诉讼案，具有一定的标本研究价值。”浙江大学光华法学院教授、博士生导师章剑生对《法制日报》记者说，过去，国有土地出让合同纠纷往往适用民商法来裁判，修订后的行政诉讼法实施后，可以将其纳入行政诉讼法调整范围，这意味着，对行政行为的审查更加严格，对政府用权的要求更加规范。

　　是否可依串标处罚

　　2013年1月，金华市国土资源局发布公告称以挂牌方式出让婺城区城北工业园区一块116亩的土地，共3家参加竞买，一家是广天房地产公司，一家是金华市中奥置业和永盛公司作为共同竞买人，另一家是浙江三联集团公司和楼希作为共同竞买人。广天公司最终以2300元/平方米的价格竞得该地块。

　　签订完土地出让合同，缴纳了土地出让金1.78亿余元，土地交付，广天公司进场施工。施工中，中奥公司自我举报称自己和广天公司涉嫌串标。

　　据此，2013年9月，金华市工商局作出行政处罚决定，认为广天公司违反了反不正当竞争法，构成商业贿赂，对其作出罚款2万元的行政处罚。

　　以工商行政处罚为依据，2013年10月17日，金华市国土资源局向广天公司下发《告知函》，宣告土地出让合同无效。

　　在庭审中，双方就广天公司是否涉嫌串标展开辩论。

　　原告代理律师丁蕾说：“被告在未对本案事实进行立案、调查、取证的情况下，作出《告知函》单方宣布合同无效的行为属于土地使用权出让合同一方当事人的违法滥权毁约行为。”

　　“只有在招投标过程中的行贿及恶意串通，及在拍卖过程中的恶意串通，才能适用国土资源部令第39号二十五条，导致中标、竞得结果无效。”丁蕾说，本案所涉土地出让程序为挂牌，不能适用上述条款规定。

　　“本地块究竟是适用招投标、挂牌、拍卖中的哪种形式？这是本案基本事实，请被告予以正面回应。”丁蕾问。

　　被告代理律师洪友红回应称：“国土部门承担着政府出让土地的职能，国有土地出让是要经过向社会公告、挂牌、委托竞拍部门或第三方机构拍卖，拍卖过程中有人竞标这样的流程，并非是在这三种方式中选一种。”

　　洪友红表示，原告之前对工商行政处罚未提出异议，该行政处罚行为发生法律效力。国土局据此作出原告竞得结果无效，并告知由此签订的合同自始至终无效的《告知函》符合法律规定。

　　当事人诉权是否丧失

　　第一份国土出让合同被国土局单方宣告无效之后，广天公司再次参与国有土地公开竞拍，重新获得了这一地块的开发权。由于第二次竞得的地价成本价远高出该地段房产市场销售价，企业无法正常运作，工程下马。

　　此后，广天公司以金华市国土局为被告，向法院提起行政诉讼，请求法院依法判决撤销金华市国土局作出的金土资函[2013]90号《告知函》。

　　法庭上，金华市国土局出具了一份广天公司于2013年10月22日向市国土局作出的书面承诺，表示对《告知函》的内容无任何异议，并承诺放弃诉讼权利。

　　洪友红在庭上指出：“原告现在又否认事实，再次起诉，这本是不诚信的行为。”

　　丁蕾解释说：“《承诺书》本身就是金华市国土局违法行政的证据，被告以无限期拖延城北地块处理事宜为要挟，要求原告在被告打印好的放弃权利的承诺书上盖章签字。被告迫于前期已投入了几个亿的资金，融资压力巨大，不得不按被告的要求在承诺书上盖章。”

　　“原告认为作出承诺书受到胁迫是没有事实和法律依据的。”洪友红指出。

　　丁蕾认为，诉权是由宪法和法律制度所确定的，作为公法请求权的起诉权是不可转让、不能抛弃的，约定或宣布放弃诉讼和仲裁权利的条款是无效的。即使当事人之间签订了抛弃起诉权的协议，当事人的起诉权也不丧失。

　　据了解，2013年11月22日，金华市国土局按预申请制度再次公开出让该目标地块，最终广天公司以4.18亿余元中标，并与国土局签订了土地出让合同等文书。

　　“这说明第一份合同的土地标的物产生的权利义务因新的法律关系的建立而终结。”在洪友红看来，本案所涉实质为确认相关协议有效之诉而非行政诉讼受案范围。

　　丁蕾在庭上回应说：“被告做出《告知函》这一具体行政行为对原告权益造成重大减损，完全具有可诉性。”

　　国土局能否宣告合同无效

　　国土部门是否有权单方宣告合同无效，该《告知函》是否合法有效、是否应被撤销？这些问题也是参加庭审双方争议的焦点。

　　丁蕾就《告知函》的出具程序提出异议，认为本案被告在作出《告知函》之前，既没立案、也没有调查取证、更没有告知当事人依法享有陈述、申辩权，程序上违法。

　　但洪友红向法庭宣读了金华市工商局作出的调查结果，即广天公司、中奥公司有约定合作开发该地块及通过贿赂形式使得在现场竞价中予以相互配合的事实。他认为，国土部门依据工商部门的调查结论作出的行政行为符合法律依据。

　　丁蕾则认为，商业贿赂行为必定是发生在商品交易的相对方当事人之间，对照本案，土地使用权交易的相对方当事人只能是金华市国土局与竞买人。本案三个竞买人同属参与交易的一方当事人，不具备商业贿赂法定主体条件，政府部门适用反不正当竞争法进行行政处罚，适用法律错误。

　　丁蕾还认为，法律规定，无效合同的确认归人民法院和仲裁机构，其他任何组织和个人均无此项权利。

　　记者 陈东升 王春