高考改革的体制、机制和利益: 需形成全局性设计

　　分数“至高无上”CFP供图

　　受现行高考制度的钳制，教育特别是基础教育产生了持久、严重的扭曲变形，“教育”只对考试而不是人的培养负责。推进高考改革，必须从体制、机制和利益问题入手，形成全局性的设计。

　　■董洪亮

　　高考改革被谈论甚至争论最多的，是考什么、怎么考、招收谁、怎么招一类的问题。比如，要注重创新实践能力考试、增加自主选择性、扩大招生自主权、分类招生多样录取等。这些都不错，但远远不够，因为它们只是高考“内部”的事情。即使在这些方面形成了共同一致的看法和措施，高考改革仍然不能完成。高考改革为什么迫在眉睫？受现行高考制度的钳制，教育特别是基础教育产生了持久、严重的扭曲变形，教育内涵严重缩水，整个教育系统变成了应试机器，“教育”只对考试而不是人的培养负责。这才是最可怕的、全局性的问题。全局问题不解决，任何局部的、内部的理想设计都会被重新扭曲。高考的体制、机制和利益问题等，才是这种全局性问题。

　　重新界定高考制度的体制定位

　　体制反映一个国家或者社会的结构特征，它要解决的是机构设置和机构权力的划分问题。高考的完成需要体制的保障，或者说，目前的高考是与高考相关的体制安排的直接结果。高考改革首先要解决的是高考的体制定位问题。在目前给定的体制下要根本解决高考问题，几乎是一件不可能的事情。

　　从体制定位的角度看，目前的高考被设置在基础教育系统当中，作为它的出口。重新界定高考的体制定位，就是要明确地推进高考社会化。高考社会化是个很老的主张，但一直停留在纸面上，没有得到体制设计层面的认真对待。

　　高考社会化改革的根本，就是参考者的身份归属问题。关注身份归属问题并非小题大作，因为任何国家都是按人群的身份归属设置相应的社会体制。我们一直把参考者称为“考生”，非常直白地表明了我们在高考体制安排方面的主张。

　　按高考社会化的要求，从体制角度界定，参考者的身份不隶属于他的毕业学校，他只是社会的自然个体。与此相应，考试机构是接受地方政府或者高等学校委托的社会服务机构。考试管理的权力关系也将发生重要变化。比如，高考模式、参加高考的模式等，就不能仅仅由教育行政部门决定，公众的意愿、高校的意愿、专业机构的意愿、参考者个人的意愿就会发挥作用。层层级级的教育行政部门和学校，相对于参考者个体，也不再是权力部门，而只能是服务部门。比如，他们无权掌握属于参考者个人的信息，特别是考分信息，更无权层层统计和变相发布这些属于个人隐私的信息。地方政府、行政部门和学校将无权依据这些考分信息采取进一步的奖惩行动。而这样一种权力关系能否解除，才是高考改革真正的痛痒所在。体制安排决定权力关系，权力关系决定教育形态。高考改革不是单纯针对考试本身，它真正关注的正是当下的教育形态。

　　从操作层面看，高考社会化就是通过报名社会化、管理社会化，把参考者个体与考试部门、高等学校直接联系起来，清除中间所有的权力机构。在网络化水平高度发展的今天，高考社会化的操作几乎不存在任何技术问题。

　　彻底放弃高考的不合理机制

　　机制是保证体制得以运转的方法和手段。体制与机制相互联系、彼此适应，存在共变关系。现行高考体制中的权力关系，与这个体制中现有的机制相互适应，对现有机制进行改革，完全可能促进高考的体制性变革。现有机制中，亟需改变的是决策机制和服务机制。

　　高考决策机制改革有两个方面，一是高考方案的决策，二是招生批次和分数线的划定。目前，高考方案由教育行政部门决策。在高校自主招生有了局部试水之后，高考方案的决策主体有了一些松动，但远远不够。高考方案的决策主体可以是高校，也可以是省级地方和国家。如果把高考作为整个社会分流人才的体制安排，那么在形式上，地方或国家高考方案的决策主体应当是社会的立法机构而不是行政部门。选择什么样的高考方案供立法机构决策，教育行政部门可以去设计，专业机构可以去设计，社会团体甚至个人也可以去设计。从专业角度看，专业机构的设计方案恐怕更加重要。按现有的体制、机制，教育行政部门承担着过大的决策压力，更倾向于用修修补补的方式改革高考方案。另一方面，招生批次和分数线的划定，虽然原本目的是为了简化招生录取过程，但客观上强化了高校的等级划分，弱化了办学特色，并且压缩了参考者和高校应有的自由选择的权力范围。对此，已有不少学者开始关注。

　　高考体制当中的服务机制，迫切需要改变的是高考报名程序和考试分数的统计发布。恢复高考制度以来，这两个方面变化不大。高考报名从班级开始，到学校、县区教育行政部门，再到地市、省级教育行政部门，层层上报；考试分数从省级教育行政（考试）部门到地市、县区教育行政部门，再到学校、班级，层层下发。考分数据库的下发虽然是隐蔽的，却是常规的。采用这种上报和下发机制，在过去是必须的，因为考试招生服务只能采用人工、手工的方式。但现在，自动化、网络化条件已充分发展，原有的服务方式已完全落后。为什么原有的服务机制始终不变？原因只有一个，那就是：服务机制已演变为权力关系——省、市、县教育行政部门甚至学校在承担服务角色的表象之下，已演变成事实上的权力部门。权力部门通过对“考生”的身份管理，建立起了层层级级的权力关系。这种权力关系最终使得整个基础教育系统异化为应试机器。“高考指挥棒”为什么力量强大？因为它是事实上的“权杖”。

　　明确划定高考的利益边界

　　高考被严重地妖魔化了。我曾对应试进行过细分，把它分为自然应试和体制化应试。自然应试是社会个体普遍而自然的竞争行为，没有必要反对，甚至值得提倡。年轻一代希望通过考试这个合法而公平的渠道，改变个人甚至家庭的命运，这有什么好指责的呢？即使是日本、韩国甚至美国这样经济发展、社会保障高度发达的国家，自然应试的倾向也十分强烈。对社会来说，考试也是实现社会成员纵向流动的重要体制安排，完全没有必要妖魔化。

　　需要坚决反对的是体制化应试。体制化应试的实质就是整个基础教育甚至高等教育系统完全按照考试和升学安排它的过程，完全演变成应试体制。体制化应试的动力机制，在于相关部门和个人通过他人的应试获得利益。考试的升学率直接被列入地方政府的政绩考核范围，政府官员对此还言之凿凿：让更多的孩子升入大学、让孩子升入更好的大学，这代表了人民群众的利益。孰不知，这种政绩观正是导致整个教育形态和人才成长模式扭曲变形的魁首，它的危害甚至比单纯注重国内生产总值（GDP）还要严重，因为人的健康发展才是社会真正的命脉。地方政府通过升学率获得利益，直接的后果，就是教育行政部门、学校以及所有的教师都变本加厉地推进应试波澜。这种循环不难理解，因为体制化的压力总是自上而下的。从这个角度说，如果没有国务院的支持和发动，单纯依靠教育行政部门去完成高考改革，恐怕只会是天方夜谭。

　　顺便说一句。在体制化应试被杜绝后，自然应试的需求由社会化教育机构去满足，而国民教育序列中的中小学教育，必须根据党的教育方针，只对学生的发展负责。

　　李克强总理在8月29日主持召开的“国家科技教育领导小组第一次全体会议”上指出，就像当年从恢复高考入手抓教育一样，“当前深化教育和科技领域改革，仍然要抓住牵一发动全身的突破口和切入点，抓紧推出既利当前更利长远的重要改革举措，务求取得更大成效”。对于教育来说，高考改革就是“牵一发动全身”的突破口和切入点。而推进高考改革，又必须从体制、机制和利益问题入手，形成全局性的设计。（作者系江苏省教研室副主任、研究员）

　　期刊看点

　　如何看待民意在高考改革中的作用

　　江苏大学王佳佳、范明在2013年第五期《现代教育管理》发表《高考改革进程中的民意》一文提出，民意已成为高考改革无法回避的重要影响因素。高考改革既不应无视民意，也不能完全为民意所左右，而应了解民意、尊重民意，使其拥有更大的发言权以表达自身的利益诉求。一是建立长效的高考舆情搜集与预警机制，了解真实的民意。二是提高公众对高考改革相关讯息的认知度，了解高考改革的相关讯息，包括其实施理念、实施过程和实施方式，以及改革的发展趋向。三是加大公众参与高考改革决策的力度，使他们实现从“旁观者”到“当事人”角色的转变。

　　超越现有的异地高考政策选择

　　华东师范大学孙志远在2013年Z1期《教育发展研究》发表《“流民社会”与“地方割据”：制度变迁视野下的异地高考改革》一文提出，异地高考的政策选择应该超越现有思路，努力寻求对制度的顶层设计。第一，推行统一形式的高考。户籍虽然是改革的重点之一，但其无法消除异地高考的所有障碍。我国早已指定统一的国家课程标准，在教育教学目标的要求上是相同的，因而应该采取一致的评价标准。第二，改进招生名额分配机制。充分观照区域平衡是分配的基本原则，同时还应考虑不同院校的性质。第三，推进高考由行政管理向社会服务转变。这并不意味着政府要退出，将高考变为一种民间行为，而是将考生的教育权益放在核心地位，更加人性化地设计制度。（杨桂青 辑）