公办中小学理事会如何动真格

　　大西瓜 绘

　　■建立学校理事会制度，是探索管办评分离的一种尝试，可以进一步释放学校自主办学活力，最终构建起新型的政府、学校、社会关系。

　　■理事会制度能否实现预期效果，关键在于能否处理好教育管理部门的行政权力与学校理事会之间的关系，其核心是理事会是否能够相对独立地运行。

　　■家长、社区代表应公开选举产生，并定期向家长、社区居民述职，避免家长、社区居民“被代表”。

　　■理事会的运行需要在章程的规范下进行。

　　■本报记者 刘磊 施剑松 俞水

　　校长人选不再“空降”，聘任、解聘校长等重要事项，须经学校理事会同意；家长、社区代表不再在学校重大决策中可有可无，拥有在学校理事会中的投票权；专家为学校发展出谋划策，理事会为学校发展整合资源……

　　不久前，北京市丰台区教委称，从本学期起，丰台区将试点理事会领导下的校长负责制。这是北京市公办中小学首次尝试管办评分离，建立理事会制。就在去年年底，成都市天涯石小学逸景分校理事会也宣告成立，这所成都市唯一试点法人治理的公办学校也迈出了现代学校制度建设的重要一步。公办中小学理事会制度探索，被外界称为对公办中小学管办评分离具有破冰意义。

　　北京与成都的探索进展如何？是否动了真格？难点何在？如何提高理事会治理能力？这项探索又给公办中小学现代学校制度建设带来何种启示？记者对此进行了采访。

　　理事会制度探索的“破冰”之举

　　郝玉伟，北京教育学院丰台附属实验学校首任校长，4月10日刚刚走马上任。与其他一些公办中小学校长直接由教育局任命不同，郝玉伟出任该校校长的程序有些特殊：选聘面向全国公开招聘，面试现场除了有理事会派出的代表担任评委，还有丰台区30多位中小学现任校长担任旁听评委。经评委会评议，最终确定了校长的推荐人选，随后由北京市丰台区教委给予任命。

　　郝玉伟领衔的这所学校，正是北京市第一所实行理事会领导下的校长负责制的公办中小学，是北京市丰台区教委与北京教育学院合作共建的9年一贯制学校，2013年9月刚刚开学。理事会拥有校长人选的推荐权，经理事会推荐后，教育行政部门才能任命校长，这是该校理事会的重要职能之一。

　　在该校理事会中，丰台区教委派出的理事会成员有6人，包括丰台区教委主任和几个职能科室的负责人；北京教育学院派出的理事会成员有6人，包括1位学院副院长和部分学院负责人、教授；学校进入理事会的成员为校长。预计加入家长和社区代表后，理事会成员将达到15—17人。理事会成员、北京教育学院副院长杨志成介绍，探索过程中，建立了理事会章程，理事会按章程运行，负责校长的选聘、学校的长期规划以及影响学校发展重大事项的决策，须经理事会2/3的理事同意，决策方为有效。

　　“试点理事会管理制度，是公办中小学去行政化，打破长期以来校长由教育行政部门直接任命的格局，探索管办评分离的一种尝试。”北京市丰台区教委副主任钟灵说。

　　既涉及学校外部治理结构中政校关系的调整，也涉及学校内部治理结构的调整，显然，这项改革要啃的是块“硬骨头”。因此，与北京教育学院丰台附属实验学校的“新建”身份类似，成都的探索也选择了一所建立不到4年的“新校”。试点校天涯石小学逸景分校从建校之初就注重建章立制，为现代学校制度建设奠定了基础，且作为新办学校，推进改革的“羁绊”较少。

　　“成立理事会，就是政府要把‘办’学校的相关权力下放给学校、下放给理事会，进一步释放学校自主办学活力，最终构建起新型的政府、学校、社会关系。”成都市锦江区教育局督导室主任张阳介绍。

　　天涯石小学逸景分校理事会由7名理事成员组成，其中教育行政部门1名、学校管理层2名、教师代表2名、学生家长代表1名、社区代表1名。教育行政部门代表和校长担任常任理事。

　　理事会是学校的决策和审议机构，教育行政主管部门有限放权给学校理事会，涉及学校改革与发展的重大事项都将由理事会依法决策。“包括校长（法定代表人）的进退和校行政班子成员的产生等。”张阳说，理事会还将负责学校章程的拟订和修订，以及学校发展规划、岗位设置、绩效分配、评优选模、经费管理、重大教育教学项目等的决策。

　　“以前，一个副校长的产生和任命，学校无法做主，都是由教育局直接发文指派任命。而现在，副校长人选交由理事会决策提名。”张阳说，教育局“抓大放小”，给予学校更大范围的自治权。

　　另一方面，在学校内部治理结构上，变化也在发生。天涯石小学逸景分校校长刘莉介绍，实施理事会领导下的校长负责制后，与传统的校长负责制不同，校长更多对理事会负责。比如，在学校评优选模中，按照以往管理模式，教育局会给学校一个评优选模的标准，学校按照这个标准推荐人选。“以往可能是校长或校级干部一起开个会就决定了人选，但现在则需要交由理事会定夺”。

　　教师的诉求也可以通过理事会对学校的重大决策产生影响。“平时我们会加强与同事们的交流沟通，召开教代会、理事会前，我们还会向同事发放问卷，了解他们的真实想法，充分代表教师群体的利益。”数学教师滕嘉丽和该校一名语文教师是被全校教师推选出的两名理事，滕嘉丽说：“试点理事会制度后，我们感到学校推动的决策，是自下而上的愿望，而不是自上而下的要求。”

　　对于公办中小学理事会制度的探索，21世纪研究院副院长熊丙奇表示，从理想状态看，可以推进教育管办评的有效分离，理事会的组成成员包括政府官员、教师代表和社区代表，这样既通过理事会体现政府对学校办学的要求，教师和家长、社区成员也可以参与到重大决策中，从而提高决策的科学性和民主性。另一方面，校长对选拔其的理事会负责，而不再只是对上级行政部门负责，这有助于推进学校办学去行政化，落实校长职业化、专业化。

　　推进理事会制度难点何在

　　在简政放权的改革中，涉及“人事权”的改革往往最为引人关注。此次的理事会制度探索中，“对校长人选的提名”毫无例外地成为理事会众多权责中最受瞩目的焦点。

　　人们尤其关心的是，“校长人选的提名权”是否能够名副其实，真正落到实处？

　　在北京教育学院丰台附属实验学校的探索中，理事会拥有校长人选的推荐权，这同时也意味着，校长人选仍要过教育行政部门这一关。在日后的制度推广中，是否会出现意见不一致之处？

　　天涯石小学逸景分校的校长由理事会提名，报出资人决定，并实行“任期届满”正常退出和“任内引咎辞职和重大问题与目标绩效罢免”非正常退出机制。尽管目前该校还未有校长更换、罢免的案例，但日后会不会出现理事会提名的人选并非教育主管部门“满意”人选的情况？一直关注成都市锦江区教育局法人治理改革的成都学院原副校长周小山认为，出现以上情况并非不可能，如何在沟通与合作中寻找双方均认可并具操作性的“点”，还需要努力探索。

　　有专家表示，我国义务教育阶段公办学校的性质、现行教育体制，都决定了当前的管办分离改革尤其是干部任命方式的改革并不能采取一种简单、彻底的放权方式，这种改革也需要一步步进行，能够让理事会来提名人选，已经是一种进步。况且，教育行政部门本身就有代表参与理事会决策，如何在事前充分沟通，吸取多方意见，建立合理的决策程序，形成科学的决策是关键。

　　理事会的运作方式也被业内人士关注。

　　天涯石小学逸景分校的理事会探索中，校长和教育局人员拥有一票否决权。这种设置科学性何在？是否会让其他理事会成员的意见成为摆设？对此，刘莉表示，设立“一票否决”的初衷是防范风险，“只是当决策出现偏离党和国家教育大政方针时才会启用，不会轻易使用一票否决。平时会充分尊重每个理事会成员的意见”。

　　对此，有专家表示，更科学的方式应该是按照投票的比例来进行最终决策，即使规定了一票否决权，在实践中，也要对其产生效力的范围加以限制。

　　如何利用好社区、家长资源，也是理事会制度探索者们思考的问题。

　　其实，在北京教育学院丰台附属实验学校建立理事会制度的过程中，最初设计的学校理事会共有13名成员，不包括家长和社区代表。但是，在理事会成立后的第一次全体会议上，所有成员讨论认为，理事会的成员有必要加以扩充，增加来自家长和社区的代表。该校常务副校长段兰华说，我们要办人民群众满意的教育，必须听取来自教育服务对象也就是家长的意见，而在理事会中增加社区代表，有利于学校和所服务社区沟通，进一步整合办学资源。

　　天涯石小学逸景分校则在制度设计之初，就把家长和社区代表作为重要的理事会成员，既实现重大事项决策的民主性，又能够更充分利用家长和社区资源。

　　探索中，收效明显。张阳表示，天涯石小学逸景分校建立之初就是这个新建社区的配套学校。学校与社区间的联系一直特别紧密。该校所在的锦城逸景社区党委书记魏成龙是理事会成员之一。魏成龙说，逸景社区的居民大多是失地农民和进城务工人员。“作为学校理事会成员之一，我会收集社区居民对学校发展的建议和意见，并定期反馈给理事会。同时结合社区实际，参与学校发展规划的制定与审议，提出自己的建议。”他表示，社区希望在资源共享上与学校进行深度合作。

　　不过，一些探索者对家长、社区成员的专业性存在一定的担忧。

　　刘莉表示：“社区代表、家长代表等对教育专业话题并不是那么熟悉的理事，能否提出一些有价值的建议和观点？我们不希望他们到场仅仅举个手，投个赞成票。”她告诉记者，希望通过理事会制度，充分听取来自家长和社区人员对教育的专业思考和建议，促进学校发展。但他们毕竟不是教育专业人士，往往只有在涉及家庭、社区的一些教育活动中，才有话语权。但这毕竟又太狭窄。

　　“教育部门和学校尊重我们社区的建议，对一些好的意见也能吸收采纳。”魏成龙说，但他仍然有以下担心：尽管也是理事会成员，拥有表决权，但限于专业能力不足，面对一些教育专业话题时，社区代表可能话语权并不大。

　　对此，有研究者表示，对于理事会的权限范围、决策内容应该有明确界定，过于专业化的教育教学内容并不应该由理事会来决定。对于范畴相对宽泛的事务，每个理事代表的都是自己的群体，只需对自身领域的事务熟悉，有发言权即可。不过，选择具一定专业性、愿意积极参与的理事会成员，确实是一个需要探索的问题。

　　如何提高理事会治理能力

　　在熊丙奇看来，理事会制度能否实现预期效果，关键在于能否处理好教育管理部门的行政权力与理事会之间的关系，其核心是理事会制度是否能够独立运行。

　　熊丙奇告诉记者，我国一些地方的教育机构曾探索实行理事会治理，但理事会最终沦为摆设，这除了与成员构成有关，还与理事会的运行机制密切相关。“一些理事会做出的决策，行政部门不给予尊重。一些理事会成立后，并不能独立开展工作，而是配合行政部门的安排。对此，理事会往往显得无能为力，若这类事情一再发生，当初以积极态度参与理事会工作的家长、社区代表，也会失去热情。”

　　对此，张阳表示，为了真正实现天涯石小学逸景分校理事会制度建立的初衷，确保法人治校的质量，锦江区教育局还将进一步向该校简政放权。“包括中层干部由学校自主聘用；学校经费实行先预算后评价，钱怎么用由学校自主决定，不用提前向教育局报批；减少学校参会数量，保障校长更多精力用于学校管理；除毕业年级外，学校可自主考试命题等。”

　　有研究者表示，中国当前的公办中小学理事会制度探索，必然有其独特的特点，不能完全照搬西方，毕竟我们与西方国家的办学体制有着根本差别。

　　熊丙奇说，在欧美一些国家，理事会领导下的校长负责制的具体操作形式是学区制。学区都有学区委员会，由学区委员会负责选聘学区管理人员（类似于我国的教育局领导）、学校校长，并负责重大教育战略决策。与国外的这种学区委员会制度不同，我国的教育管理人员是理事会的上级领导。从目前的具体国情出发，要走到类似国外学区委员会这一步尚需时日。

　　天津教育科学研究院汪莉表示，义务教育作为基础教育的重要组成部分，具有强制性、免费性和普及性等特点，强制性需要以国家强制力作为基础教育的权力后盾，免费性需要以国家财政支持作为基础教育的资金基础，普及性则需要以政府统筹作为基础教育的社会条件。这种义务教育的特点使得其与政府的关系较为密切，对于政府的依赖程度要远远高于高等教育。不过，与此同时，公立中小学作为一个法律明确规定的独立法人，又具有独立管理内部事务的权力和职责。这就要求政府及教育主管部门对公立中小学的外部管理行为有明确的权力界限，不能与法律赋予公立中小学的办学自主权相冲突。可见，中国公办中小学的管办分离本身就是一项难度不小的综合改革。

　　杨志成说，应该看到，中国以公办方式举行义务教育本身就具有极大的积极意义，同时我国教育体制不能脱离当前社会制度。从理事会运行这段时间看，理事会选定了校长、增加了新校区、研究确定了办学方向，很好地履行了职责。杨志成说，在调动各种资源促进办学的效率上，我们具有更大的优势。

　　如何公平公正选拔理事会成员？理事会成员是否具备参与能力？这也是探索者们考虑的因素。段兰华说，家长代表的选聘标准应该包括，代表在家长中具有公信力，热爱教育、关心学校，愿意为学校付出时间和精力。社区代表的选聘标准则应该包括，具备较高文化水平、热心学校管理、在社区掌握一定有利于办学的资源。

　　选拔理事会成员的程序很关键。熊丙奇告诉记者，目前理事会成员中，教育部门负责人可由政府部门委派，代表举办者参与理事会决策；而家长、社区居民代表则应该在社区内公开选举产生，能真正代表家长、社区居民的意见。理事会的家长、社区代表还必须向家长、社区居民述职。

　　此外，理事会制度也并不是代表们简单地履行投票权那么简单，在张阳看来，学校发展规划等话题，在进入理事会表决前，就应征求教育主管部门、专家、教师和家长、社区居民的多方意见，并不断完善，保证议案内容的质量。

　　“理事会的运行需要在章程的规范下进行，各校应该根据自身情况，科学制定理事会运行的具体章程。”熊丙奇说。

　　理事会构成与职能

　　 成都市天涯石小学逸景分校理事会

　　组成：共7名理事成员，其中教育行政部门代表1名、学校管理层2名、教师代表2名、学生家长代表1名、社区代表1名。教育行政部门代表和校长担任常任理事。

　　职能：理事会是学校的决策和审议机构，涉及学校改革与发展的重大事项都将由理事会依法决策。校长（法定代表人）的进退和校行政班子成员的产生，学校章程的拟订和修订，以及学校发展规划、岗位设置、绩效分配、评优选模、经费管理、重大教育教学项目等的决策，也由理事会负责。

　　 北京教育学院丰台附属实验学校理事会

　　组成：教育行政部门派出的理事会成员6人，北京教育学院派出的理事会成员6人，学校进入理事会的成员为校长，并有家长和社区代表参与。

　　职能：理事会负责校长的选聘、学校的长期规划以及影响学校发展重大事项的决策。须经理事会2/3的理事同意，决策方为有效。