银行政府“相惜”成就平台贷庞大体量

　　编者按7月份，国务院颁布的《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》明确提出，“继续按照总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解的原则，防范化解地方政府融资平台贷款等风险”。当前，地方政府融资平台贷款和其他债务的风险及防范化解，是国内外各方高度关注的话题。本报今天推出“聚焦防范化解地方政府融资平台贷款和债务风险”特别报道，对当前地方政府融资平台贷款和债务风险的现状、成因和治理对策等方面进行深入分析报道。敬请读者关注。

　　记者卓尚进随着8月份国家审计署对全国五级政府债务全面审计的开展，中国地方政府融资平台贷款和债务潜在风险再度成为国内外关注的焦点。

　　7月初颁布的《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》明确提出，“继续按照总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解的原则，防范化解地方政府融资平台贷款等风险”。今后一个时期，按照这一原则，由新一届政府领导的、多方参与防范和化解地方政府融资平台贷款和债务风险的实践，终将取得胜利。

　　在中国当前国情下，地方政府融资平台贷款和债务潜在风险及防范，并不仅仅是一个简单的纯经济问题，其本质上是一个政治经济学问题，需要从方方面面深刻地认识和分析，从而找到切实可行的解决办法。

　　中国不能容忍出现“财政悬崖”和“底特律破产”

　　自2008年国际金融危机爆发以来，国际金融危机在债务领域的演化，导致欧美国家先后衍生或催生出欧债危机、美国“财政悬崖”及“底特律破产”等事件。

　　当下，国际社会有关机构看空中国的一个理由认为，中国庞大的地方政府融资平台贷款和债务有可能爆发危机，或呈现类似美国的“财政悬崖”及“底特律破产”这类系统性或区域性财政金融风险。在他们看来，中国各地债务总额已接近当年全国GDP规模，甚至有些地方政府的债务总额已达地方GDP规模的200%至300%，已达到底特律市资不抵债的程度。

　　其实，这种论调言过其实。姑且不说我国地方政府只是中央政府的一个组成层级，地方政府债务最终会由中央政府兜底，中国不会发生某个地方政府破产的案例。即使各地债务总额已接近当年全国GDP规模，也不会构成发生债务危机的充足条件。何况我国财政赤字只占GDP不到2%，根本不可能出现类似美国那样的“财政悬崖”。

　　尽管如此，我们不能忽视全国各地平台贷款和债务正在以较快速度增长及其存在潜在财政金融风险的现实。

　　“当前的中国已存在事实上的金融危机现象。”金融学家夏斌日前在一次研讨会上发言说，确实有些企业该破产没破产，有些地方政府融资平台早就资不抵债，在靠增加贷款维持着。

　　渣打银行前不久发布的《亚洲债务大起底》报告显示，“在亚洲经济体中，中国的杠杆状况最令人担忧。”“中国的债务规模仍在上升，据估算，截至2012年三季度末，债务总额占GDP的比重从一年前的201%上升至214%。”其中，企业信贷总额占GDP的117%、政府部门的信贷总额占GDP的78%。

　　银监会日前公布的数据显示，至2013年6月末，地方政府融资平台贷款余额9.7万亿元，同比增速为6.2%，低于各项贷款平均增速9个百分点。

　　可以说，在审计署本次审计结果出来之前，地方平台贷款约占地方债务总额的60%，而地方政府持有的其他债务信息则非常不透明。在当前中国经济一定程度的减速、经济转型加快的背景下，目前地方平台贷款余额不减反增，地方总债务还在以高于GDP增速的速度增长，其潜藏的财政金融风险还在积聚，银行资产质量具有下行的风险。

　　渣打银行报告还指出，杠杆增加潜含风险。历史上多次金融危机发生之前，先有杠杆的急剧上升。信贷质量一定程度地恶化，也会给中国带来严重影响。

　　新一届政府已经充分认识到地方平台贷款及债务增加潜伏的财政金融风险及可能给经济转型带来的影响，并有可能采取进一步的措施。可以说，中国不会容忍出现类似美国式的“财政悬崖”和“底特律破产”这样的风险。

　　不能忽视风险积聚的深层原因

　　致使地方平台贷款及债务不断增加的因素，若深入分析，确实具有“中国特色”的深层原因。

　　在地方总债务中，约有60%是由银行贷款构成，有些地方对银行的借款达到了80%以上。可以说，巨额的地方平台贷款的出现，与银行的“亲政府意识”和“亲政府行为”有不可分的联系。长期以来，我国商业银行基于“亲政府意识”，向中央政府部门和地方政府“推荐”、“引导”的大项目投放了巨额贷款。在2008年国际金融危机爆发以后，国有大行竞相与铁道部等大部委签署协议、达成巨额授信意向，地方型银行与地方政府部门竞相签署协议，向地方容易出“政绩”的项目投放巨额贷款。在此过程中，一些银行的风险管理体系给予地方政府信用太高的“分值权重”，审贷程序流于形式。由此，埋下银行资产质量被地方平台贷款“绑架”的隐患。

　　凡事都可从两方面分析。巨额的地方平台贷款的出现，一方面是商业银行“亲政府意识(行为)”的后果，另一方面是政府部门对商业银行直接或间接施加干预或影响的结果。如为应对2008年国际金融危机影响，中央政府出台了“4万亿”一揽子投资计划，国家有关部委匆匆批复了一大批“铁公基”项目，而掌握了越来越多资源的地方政府部门乘机上马了许多类似项目，甚至是“两高一剩”项目。在这其中，地方政府大多是从银行贷款进入地方融资平台，由平台来开展这些项目，其直接结果是出现了超过10万亿元的地方平台贷款，加剧了产能过剩，结构调整积重难返。

　　在当前国情下，中央政府对地方政府的考核长期注重GDP规模及增长速度，而许多地方政府官员往往以此作为自己的短期责任目标。在这种考核机制的导向下，地方政府官员要在短短几年任期内取得政绩，就很自然地要加大投资、上大项目、多上项目，为此就要负债、贷款、融资。“4万亿”刺激计划又给其带来难得机遇，地方政府纷纷设立或扩大地方政府融资平台，通过平台向银行贷款，通过平台发行城投债，通过平台争取发行地方债券，甚至通过各种“影子银行”来向地方平台融资。

　　从上述几个原因的分析中可以看出，银行的“亲政府行为”和政府部门对市场的干预及政府官员短期责任目标考核机制之间相互依存、相互影响和相互强化，形成一个难以走出的循环“怪圈”，由此使得我国地方政府融资平台贷款及地方债务持续增长，并潜伏着越来越大的财政金融风险。

　　综合治理须痛下决心不能犹豫

　　要从根本上防范和化解地方融资平台贷款及债务风险，不让其演化成事实上的系统性和区域性金融风险，必须以大无畏的勇气，大力推进改革，有的放矢，采取有效对策，多管齐下，综合治理。

　　中央政府要真正改变以GDP增长规模为标杆的对地方政府官员的短期目标责任制。对地方政府官员政绩的考核，要注重其任期内政治建设、经济建设、文化建设、法制建设、生态文明建设等全方位的指标，其中经济建设要加大地方是否增加“绿色GDP”、提高充分就业率、金融安全稳定、经济发展方式转变取得进展等方面的考核权重。当考核机制改变后，才可能使地方政府减少对过度增加投资和多上项目的依赖，减少一味地追求贷款、追求发债、追求融资，这样才可能为减少和防范、化解地方融资平台贷款和债务风险创造有利条件。

　　要坚持改革的精神，尽快调整政府和市场的关系，要减政放权，取消不必要的行政审批权，市场能做的事情政府不要干预，让市场竞争在资源配置中起基础性作用，逐步形成“小政府、大市场”的格局。形成这样的局面后，国有大型银行和地方性银行才能不受政府部门直接或间接“推荐”、“引导”之类的影响，真正自主审贷放贷，以此保护银行资产质量持续安全稳定。

　　而已深陷地方融资平台贷款泥潭的商业银行，从今以后要真正吸取以往的教训，要严格以《商业银行法》等法律法规为准绳，坚持和保障依法经营和自主经营，改变自身的“亲政府意识”和“亲政府行为”，不要盲目地接受政府部门为地方融资平台而开展的各种“推荐”、“引导”。银行业金融机构要继续完善现代公司治理机制，打造全面科学的风险管理体系，这也是保障银行资产质量稳定良好、经营安全稳健的重要保障。卓尚进