严防地方政府性债务带来的巨大风险

　　8月1日，审计署要求全国审计机关对五级政府性债务进行彻底摸底和测评。此番审计距上一轮不过半年时间，审计署连续对地方债务敲响警钟，反映出有关部门对目前个别地方政府债台高筑、资不抵债、违规融资、变相集资等问题的担忧和重视。同时，因地方债务缺少有效、统一的监测、管理制度以及具有隐蔽性强等特点，业内人士表示必须对其持高度警惕态度，防范债务危机的出现。

　　上月初，国务院办公厅发布了《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，引人注意的是，“防范化解地方政府融资平台贷款等风险”被放在了严控金融风险的第一条。

　　今年6月，审计署公布了上一轮对全国36个地区进行地方政府性债务审查的结果。公告透露有16个地区债务率超过100%，14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元。针对此次公告，外界惊呼政府承债能力已濒临极限，债务危机一触即发。社科院金融研究所金融市场研究室副主任尹中立表示，前一次进行的审计摸查只是36个样本的统计，虽然具有一定的代表性，但还不足以反映整个中国地方政府债务的问题。所以鉴于对此话题的关注程度，时隔半年之后，审计署又开展了更大规模的摸底调查，目的就是对中国地方债规模有一个明确统一的数据，针对不同的问题采取相应的措施，防微杜渐。

　　截至2012年末，地方政府债务总额约为15万亿元，比2011年末增长25%，其中，政府融资平台贷款9.3万亿元，占比超过60%，而这类债务也是最受诟病和争议的。以城投债为例，因其本身存在着资质差、负债率高、没有盈利能力等问题，且多数城投债券都是靠卖地解决债务危机，引发了很多社会问题。2011年6月，上海融资平台之一———申宏投资被爆债务逾期，同月，云南城投债也出现了震惊市场的违约事件。紧随其后的8月，山东海龙债违约风险暴露，城投债的信用风险问题一时间成为市场至今仍在热议的话题。加之政策方面不断对发债条件、投资项目进行约束，审计力度不断加强，都使得城投债券发行量不断缩紧。据公开数据统计，今年5月至7月，城投企业债月均供给量低于200亿元，7月供给量甚至不足70亿元，远低于前4个月月均500亿元左右的供给规模。

　　地方政府借助融资平台贷款向银行借债或发行城投债，经常出现不易监管、还债能力差的问题，进而面临的风险非常大。相比而言，近几年出现的政府自发债券则更加透明可控。德意志银行大中华区首席经济学家马骏曾提到，“2011年10月，中央政府批准授予四个地方政府独立发行3年期和5年期的债券。虽然没有正式公布，但其中一部分债券将用于对现有地方债务的再融资。具体而言，发行这些债券所募集资金的一部分将用于地方政府融资平台即将到期的债务偿还以及保证已开工的地方平台项目的续建。”这种地方政府发债除了缓解平台再融资和对银行还款的压力，也将在一定程度上促进提升地方财政的透明度。近日，财政部又发文正式扩大地方政府自行发债试点范围，江苏和山东也被纳入可进行举债的范围。

　　而对目前“两条路走”的模式，尹中立称之为“走后门，开前门”。“开前门”是允许地方政府直接通过发行债券、市政债等方式筹资。“走后门”则为地方投融资平台、各类投资公司以及地方政府对各类贷款的变相担保的行为，从目前的数据来看，“前门”远远不足以弥补“后门”带来的巨大财政赤字。不过，尹中立表示，地方自发债券还处在试点阶段，发放量也不大。对于地方自发债券这种金融创新行为，在试点城市成功运行的情况下，可以不断完善，加以推广。而不少专家也认为，现阶段地方政府自主发债还面临着很多困难，不仅是要获得更多法律层面上的认可，培育相应的市场环境要素也非常必要，只有这样，才可能形成一个信息对称的地方债券市场，实现市场主体风险与收益的对等，推动地方债券有序健康发展。

　　而针对前一段时间美国底特律破产案引发的轰动，尹中立则认为，这也可能是审计署8月份经济开展新一轮地方性债务“摸底”的导火索。详查政府债务，及早遏制“底特律”危机，避免类似的错误重犯，才是当下最重要的问题。对于正在进行经济结构转型的中国而言，政府融资进行基础设施建设及在其他惠民政策上的投入本身是无可厚非的，但地方债务问题一直得不到解决，资金量也让人瞠目结舌，一旦问题暴露，后果将不堪设想。

　　谈到解决政府债务的问题，尹中立表示，关键还在于提高地方政府债务的透明度。就目前的状况来看，政府在地方财政上的控制没有一个制衡的力量，导致老百姓不知道政府是为何而负债、从哪里贷了多少钱又把钱花在哪里。缺乏监督管理，必定导致地方政府不断举债投资，最后导致入不敷出，跌入“以新债还旧债”的恶性循环中。

　　而毋庸置疑的是，防范风险是推进金融工作的第一步，因此要切实规范地方政府融资平台及其他新型政府债券的运作。新的形势下，我们更要将防范和化解金融风险与经济结构调整并行运作，保障经济在安全平稳的前提下实现转型，从而有利于中国经济长期快速稳定发展。

　　张末冬