鲁政委：地方政府发债必须是在有效约束下

　　是否允许地方政府举债一直是预算法案修改的难点和焦点。目前，地方政府想发债的积极性很高，但是相当多的专家学者都反对放权给地方政府自主发债，主要是担心如果基础工作没有做好，放开地方政府的自主发债权，会带来很大风险。那么，如何看我国目前的债务风险？三审稿拟有条件放开地方政府举债，是基于什么考虑？如果对地方政府举债能够有条件放开，为了防范风险，还需要哪些配套跟进？本报专家委员会两成员发表了各自看法。

　　争议很大的放开地方政府发债权提交讨论，本报专家委员会委员、兴业银行首席经济学家鲁政委认为，主要有三点考虑：一是地方不发债，钱从哪里来。当前与未来一段时间我国基础设施投资需求大，而现在地方靠中央政府代发债券融资的数量是非常有限的，大量的融资是靠地方政府的各种融资平台，放开地方政府发债融资权限势在必行。目前融资结构也需要优化，直接发债的方式因成本相对较低，是全世界基础设施建设项目融资的首选，在其他国家也主要是通过发债来解决筹资问题的。

　　二是与融资平台相比，政府直接发债更规范、透明。从过去几年的发展情况来看，平台很不规范，信息透明度也不高，积累了一些地方政府债务风险。正所谓堵不如疏，索性暗债变明，让地方债浮出水面透明化，置于法制监管之下，即“开前门堵后门”。

　　三是更有利于对地方政府建立市场化的约束机制。影响债券价格的因素有很多，但发债方的资信程度和供求关系是最主要的。对一个项目，发债方即地方政府肯定是希望价格(债券的利率)越低越好，但如果价格定得低了，而项目又没有足够的吸引力，则债券销售不出去；如果利率定得高了，那就意味着地方政府举债过多或者债务所对应的项目风险较大。作为市场力量，价格可以揭示风险，引导投资者、中介机构和市场做出一个理性的选择。投资者用脚投票对发债主体即地方政府而言是直接而有效的市场约束行为。

　　我国目前的债务规模有多大？风险状况如何？这是关系到三审稿能否得到通过的考量。按照国家审计署审计的结果，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。本报专家委员会委员、中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军认为，与其他国家相比，我国政府债务占GDP的比重并不高，地方政府的债务规模也不算大，但是偿债过于依赖土地出让收入的状况并没有明显改观，当前地方政府性债务管理中存在的问题和风险隐患不容忽视。正是基于这样的风险认识，此次三审稿设置了多道风险屏障。

　　设置了多道风险屏障是否就安全了呢？以往平台和城投债也并非没有安全屏障，问题是地方债放开以后可能会触及到多方利益，背后的博弈肯定会更加激烈，如何让安全机制发挥作用真正隔离风险，让地方发债在阳光下运行？专家认为，有效的市场监督是重中之重。赵锡军认为，建立全面规范公开透明的预算制度才是治本之策。赵锡军说，去年召开的十八届三中全会专门提到了要建立全面规范公开透明的预算制度。以前，我们每年都有财税、财经大检查，但一方面，财税的牵涉面很广；另一方面，我们的经济社会发展很快，很多以前没有的一些项目现在有了，而且越来越复杂，单靠一年一次的财经检查很难解决这些根本的问题。

　　鲁政委认为，允许地方政府发债的前提必须是在有效约束下，这个前提也是其他任何一项改革的前提。如果没有有效的监督约束机制，那么用什么来保证政策不走样？关于约束机制，重点是建立常态化的监督机制，赋予每个人以监督的权利，发挥“人民战争”的优势。在当前情况下，鲁政委建议应该由全国人大采取多种手段进行监督。每年对地方政府发债进行审计，包括聘请独立第三方机构进行审计。全面审计工作量相当大，肯定会有困难，抽查也可以起到震慑作用。同时，加强一些基础性的工作。刘红