混合所有制：破解传统投融资平台难题

　　传统投融资平台主要存在两个问题：一是作为开发公司存在大量的隐性债务；二是因业务收入不足，专业度不高，未形成有效的商业模式，随机性和偶然性较大，大部分只能通过“借新还旧”来维持发展，陷入一个恶性循环，属于不健康的发展模式，提高了政府的债务风险。

　　十八大召开后，中央明确了改革促发展的整体思路，其中投融资体制改革明确了混合所有制为方式之一，即通过公私合营的模式来化解政府平台债务风险问题。中新天津生态城投融资模式是混合所有制运作的代表，具有一定的超前性，并在实际运营中取得了良好的效果，是一套能够指导实际、对全国投融资体制有一定借鉴性的成功模式。

　　股权多元化从根本上扫除体制障碍

　　国内投融资平台企业大多由地方财政直接出资设立，政府对企业日常经营方向、投资规模、融资负债、还本付息等事项进行干预影响甚至是直接主导，地方政府是股权的主要所有者，是实质上的运作和负债主体。中新天津生态城模式则在项目合作机制、中方联合体和下属子公司股权结构中处处体现了多元化的产权制度安排，具体表现为：

　　中新企业合作

　　中新天津生态城项目由中国和新加坡两国企业集团共同合作开发。中方由天津泰达投资控股有限公司为首的6家股东公司出资成立中方联合体——天津生态城投资开发有限公司(简称投资公司)，负责生态城土地整理和基础设施建设；新方由新加坡吉宝集团及有关企业组成新方联合体——新加坡天津生态城投资控股有限公司。中、新双方联合体各出资50%成立中新天津生态城投资开发有限公司(简称合资公司)，承担生态城的城市综合开发任务。

　　中方联合体多元化股权结构

　　中方联合体，即投资公司由天津泰达投资控股公司、国开金融有限公司、天津房地产经营集团公司、天津津联资产管理公司、汉滨投资公司、塘沽城投公司6家股东出资成立，注册资本30亿元人民币，全部为现金出资。投资公司的产权结构有别于传统政府融资平台公司由地方财政出资、政府直接主导的模式，股东出资比例分散，无控股股东，6家股东尽管全部为国有性质企业，但分别代表不同投资方利益，且以国开金融公司为代表的部分股东自身市场化程度很高。这种多元化的产权制度安排决定了投资公司具备既相互依赖又相互制衡的法人治理结构和市场化经营理念，在企业战略中始终强调“以完成区域开发建设为核心任务，同时将社会责任与股东价值相结合”，而非单一的听从政府指令以完成地方政府下达的建设任务为企业唯一目标。

　　下属子公司九成以上盈利

　　在运作过程中，投资公司积极引入新加坡吉宝组合工程公司投资，共同发起设立环保公司、能源公司、水务公司；积极引入中新合资公司投资，共同发起设立交通公司、信息园公司；积极引入国内A股上市公司泰达股份投资，共同发起设立了市政景观公司、环保公司，发展了以国有资本为主，外商资本、公众上市公司等多种所有制并存的出资模式。在投资公司发起设立的12家子公司中，仅有4家为100%控股企业，其余子公司均在不同程度上构建了混合所有制的产权结构。在这种产权制度安排下，公司回归了最初的使命，即获得利润。投资公司旗下的子公司中，90%以上公司保持了自成立伊始持续实现财务报表盈利的良好业绩。

　　政府授权模式是公司与政府的双赢

　　目前，地方政府债务中绝大部分是由政府投融资平台承接，企业经营的是政府指令性投资项目，自身缺乏经营性现金流，在申请债务融资时只能依靠地方财政担保或以财政收入为主要还款来源。一旦土地市场出现波动，无法按计划出让，则将极大程度上增加政府的债务风险。同时，企业自身没有控制融资规模、降低融资成本的动力，造成债务以复利的形式累计增加，地方财政逐渐被平台公司负债所“绑架”。

　　反观中新天津生态城，管委会的财政在经历了6年快速发展后依然保持着“零负债”的记录。除了各种政策支持下的生态城财政自身实力较为雄厚外，更主要的原因是由于投资公司作为生态城区域的投融资主体未要求地方财政提供任何形式债务担保。经过几年的摸索实践，两者之间依靠立法、契约和政府授权探索确立了新型政企合作的模式：

　　依靠立法明确主体地位

　　在天津市政府颁布的《中新天津生态城管理规定》第二十一、二十二条明确写入投资公司具备两个主体地位：一是生态城土地整理储备的主体。二是生态城基础设施和公共设施的投资、建设、运营、维护主体。《管理规定》首次将投资公司的管理职责固化和规范化到政府的规定当中，明确了政府与企业间的产权关系、责权划分，体现了城市管理体制和机制的创新。

　　依靠契约确立经营模式

　　在生态城非营利性公共配套和基础设施运营领域，通过签署契约，政府成为购买企业公共服务的客户，企业则为政府提供其所需求的产品和服务。目前，生态城管委会和投资公司在环卫保洁、市政养管、绿化养护等领域已建立起了一套成熟的由计划订立、预算编制、单价核定、合同订立、项目实施、项目验收、造价审核、资金拨付等环节组成的合作机制。

　　依靠政府授权获取资源

　　在经营性和准经营性资源方面，投资公司向生态城管委会申请获批特许经营权或政府授权共18项，覆盖能源利用、环境治理、公共设施、户外广告、网络建设、土地整理等多个领域。这些授权为投资公司按照市场化原则配置城市资源，项目开发与产业整合打下了坚实基础。同时，对例如小区工程配套费、供热工程费等收费权的授权，也使得投资公司获得稳定的经营性现金流入和盈利预期。

　　集中管理提升城市运行管理水平

　　在多元化股权结构和政府在基础设施领域充分授权的驱动下，投资公司始终坚持市场化发展道路，在管理模式上先行先试、不断探索，总结出“投资一体化、建设标准化、管理信息化、运营系统化”的城市综合建设管理模式。

　　一是投资一体化。投资公司以集团总部为基础设施项目的投资主体和融资主体，各子公司受投资公司委托负责具体项目的建设管理和运营养护。二是建设标准化。投资公司在基础设施建设和运营过程中，不断积累经验教训，固化作业流程，提炼总结建设标准，并在后续建设管理中予以标准化实施。三是管理信息化。投资公司将信息化系统与企业管理和项目建设运营体系相融合，转变传统的组织方式和管理方式，搭建信息集成、数据共享平台，提高企业经营管理效率。四是运营系统化。在投资一体化基础上，投资公司建立了“一个平台、三个中心”(即网络与信息平台、运营管理中心、客户服务中心、运行维护中心)的基础设施运营体系。

　　“四化”管理模式的建立，通过基础设施领域跨专业的资源整合、信息集成、统一管理，有效提高了城市运行管理效率，极大提升了服务民计民生的管理水平。投资公司也在生态城建设中不断解放思想，依靠模式创新和技术应用提高城市建设水平和管理能力，例如，通过调整设计，在生态城实现了“道路无井盖”；通过统一规划，避免了“马路反复拉拉锁”现象；通过桥梁、场站的时时数据监测，防止城市公共安全事故的发生等。

　　有别于政府指令的市场化运作体系

　　在日常经营管理中，投资公司对于政府授权下形成的各项资产实行细化管理、有效经营，在担负政府建设任务和各类社会责任的前提下，实现了国有资产的保值增值，每年均超额完成董事会下达的净利润考核指标。在2008-2012年的5个会计年度期间，公司累计上缴的税、费、红利及累积未分配利润达到30亿元人民币，相当于用5年时间为国家又贡献了一个新的投资公司。

　　细化资产管理

　　由于基础设施中的水、气、热、通信管网资产全部埋藏于地下，为准确掌握资产数据和位置信息，投资公司十分重视地理信息(GIS)系统在资产管理中的应用，依据工程竣工验收后的测绘数据录入，完整掌控地下管网的管径、管材、埋深、坐标、建设单位、竣工时间等基础信息。同时，公司参考国家标准建立了9大类78小项的资产分类标准，对入账资产进行细化拆分，不断提高管理精度，推行资产的动态全生命周期管理理念，逐步实现预算管理和资产管理的统一、账面资产和实物资产管理的统一。

　　搭建系统方案

　　投资公司始终致力于为政府、居民和其他利益相关方提供生态城市综合系统解决方案，内容涵盖土地流转、基础设施和公共设施的建设运营、城市资源经营、智慧城市建设管理等多领域的知识沉淀、经验总结、管理模式和解决方案。系统方案的搭建综合考虑了每一业务领域中政府、企业、供应商、客户、居民的需求和利益，提供多方共赢、利益最大化的方案和路径。

　　打造战略联盟

　　投资公司在整合生态城市资源的同时，也十分重视战略联盟伙伴的选择和合作，已与数十家不同行业的龙头企业签署战略合作框架，实现优势互补、资源互补。公司在选择投资方向和产业链进入环节时，充分分析自身特点和优势，而非盲目地全方位投入，在与战略联盟的合作中不断弥补自身在客户资源、市场准入、专业技术能力、资本实力方面的不足，并带动更多企业和资本投资于生态城，加快区域建设。

　　延伸产业发展

　　除原有政府授权经营的土地、基础设施和公共设施外，投资公司在发展过程中不断寻求业务创新、延展和突破，形成了类似“产业孵化器”式的业务发展模式，持续派生新的经营业务。例如，由地理信息系统应用派生出“三维售房展示系统”，并在地产销售环节中得以商业化应用；由通信基础设施建设派生出IDC机房投资项目及APP产品；由环境治理项目派生出室内空气检测治理业务及污染场地治理修复业务。这些新业务的出现和发展，有望成为投资公司在完成土地转让之后的“后土地经营时期”新的利润增长点。　　■ 蒋宁

　　(作者系天津滨海综合发展研究院副高级研究员、天津大学金融工程博士后)